KBS의 구조적 문제를 개혁하기 위해 경영투명성을 위한 거버넌스를 구축하고 수신료 제도를 개선해야 한다는 의견이 제시됐다.

황근 선문대 신문방송학과 교수는 23일 서울 프레스센터에서 바른사회시민회의 주최로 열린 ‘KBS의 현주소를 묻는다 : 공영방송 정상화를 위한 길’ 토론회에서 이 같이 밝히며 “공영방송 KBS의 파행적 모습은 구성원 개개인의 도덕적 문제가 아니라 법적으로 불분명한 위상, 상업재원과 공적 재원인 혼재된 애매한 경영구조, 공익으로 포장된 구성원들의 자사이기주의가 복합적으로 작용하면서 발생하는 구조적인 문제이다”라고 주장했다.

▲ ‘KBS의 현주소를 묻는다 : 공영방송 정상화를 위한 길’ 토론회 전경

황 교수는 이날 “최근 길환영 사장 중도사퇴와 문창극 총리후보 관련 보도 등 ‘공영방송의 정치적 독립’을 명분으로 야기된 사태의 이면에는, KBS를 정치적으로 장악하려고 하는 좌파진영의 의도가 깔려있다”고 말했다.

황 교수는 이에 대한 이유로 "KBS가 정부소유의 공기업구조이면서 동시에 언론의 자유와 독립을 이유로 정부로부터도 규제받지 않는 ‘종사자 기업화’되었기 때문"이라며 "이로 인해 KBS 경영책임자인 사장이 아무리 개혁적 의지를 가지고 있다 하더라도 종사자들과의 부도덕한 ‘계약동거’형태를 취할 수밖에 없는 상황이다”라고 강조했다.

그는 이어 “KBS를 규제하는 전문규제기관을 별도로 설치해 상설기구로서 KBS의 경영, 편성, 회계 등을 상시 모니터링하는 등 공영방송 거버넌스 구조를 개편하며, 추가적으로는 ‘수신료 사용에 대한 감시와 견제’ 등의 역할을 할 수 있는 (가칭)수신료 위원회의 구성을 대안으로 생각할 수 있다”고 제안했다.

▲ 황근 선문대 신문방송학과 교수가 23일 바른사회시민회의 주최로 열린 ‘KBS의 현주소를 묻는다 : 공영방송 정상화를 위한 길’ 토론회에서 토론하고 있다.

다음은 황 교수의 패널 토론문 전문이다. [편집자주]

지금 KBS 사태는 도덕적 문제가 아니라 구조적 문제

최근 길환영 사장 중도사퇴와 문창극 총리후보 관련 보도를 보면, 방송종사자로서 최소한의 기본 양식에 대한 의문을 제기하지 않을 수 없다.

그리고 일부에서는 ‘길환영 사장을 비롯한 경영진은 정권에 종속된 세력, 노조를 비롯한 사장을 몰아낸 구성원들은 공영방송의 정치적 독립을 지키려는 세력‘이라는 이분법적 선악 구도로 오해하는 분위기도 있다.

그렇지만 이같이 ‘공영방송의 정치적 독립’을 명분으로 야기된 사태의 이면에는, KBS를 정치적으로 장악하려고 하는 좌파진영의 의도가 깔려있다. 1998년 김대중, 2003년 노무현정권 10년 동안 정권과 밀착해온 KBS의 좌파노조가 보수정당 집권 후 지속적인 권력투쟁을 지속해 왔다.

가장 대표적인 사례가 2012년 총선직전 KBS의 장기파업이다. 이 같은 정치 투쟁의 백미는 2012년 총선을 앞두고 야당과 연대해 장기파업에 돌입한 것이다. 당시 야당지도부까지 참석한 파업출정식에서 언론노조 KBS지부장이 ‘야당과 손잡고 정권을 교체하자’고 선언하고, 노조간부가 야당 선거공조대책회의에 참석하는 일까지 벌어지기도 했다.

여기서 중요한 것은 이 같은 정치적 투쟁 기저에는 오랫동안 정치권력과 밀착해 제도적으로 독점구조를 보장받고, 경제적 혜택까지 구가해온 KBS 종사자들의 수구적 의식이 깔려있다는 것이다. 이들은 정치권력 변화에 매우 민감하고, 특히 공영방송의 존재 자체에 부정적이고 KBS 구조조정과 경영합리화는 지향하는 보수정권의 등장에 크게 저항했다. 2002년 대선 당시, 미군 장갑차 효선·미선 사건을 확대재생산한 것과 노무현 대통령 탄핵방송이 이러한 성향을 극명하게 보였다.

그러므로 지금 공영방송 KBS의 파행적 모습은 구성원 개개인의 도덕적 문제가 아니라 법적으로 불분명한 위상, 상업재원과 공적 재원인 혼재된 애매한 경영구조, 공익으로 포장된 구성원들의 자사이기주의가 복합적으로 작용하면서 발생하는 구조적인 문제이다.

방송의 공적 책무와 공영방송의 의의

흔히 방송이 신문과 같은 다른 매체들보다 공익성이 강조되고 이유는 공적 자원(public utility)인 한정된 주파수를 사용하기 때문이다. 이처럼 공적자원을 사용하는 방송에게 공적책무를 실현하는 방법은 ‘공공 수탁(public trusteeship)’ 방식과 ‘일반전송체(common carrier)’ 방식이 있다.

공공수탁방식 : 공적 자원(주파수) - 민간수탁 – 사적이익의 댓가로서 ‘공적 책무’ 부여
일반전송체방식 : 공적 자원(주파수) - 공공소유/운영 – 공적 서비스 책무

공영방송개념은 후자의 ‘일반전송체방식’을 적용한 개념으로 유럽국가에서 발달했다. 영국의 BBC, 독일의 ZDF, ARD 그리고 일본의 NHK 등이 대표적이다. 미국의 공영방송 PBS는 공공수탁방식의 민영방송이 주도하고 있는 상태에서 공공서비스를 제공하기 위해 정부의 직접 지원방식으로 운영되는 형태로 일반전송체 방식은 아니지만 유사한 형태이다.

우리나라의 공영방송이라고 하는(우리나라에 법적으로 공영방송 개념은 존재하지 않음) KBS와 MBC는 사실상 공공수탁방식으로 운영되고 있으면서, 제도적으로는 일반전송체방식으로 보호받고 있는 공기업(혹은 유사형태) 형태를 취하고 있다. 때문에 제도적으로 공적 독점(public monopoly)구조를 보호받으면서 시장에서의 이익을 종사자들이 나누어갖는 ‘무늬만 공영방송’인 형태이다.

그러므로 우리나라에서 공영방송이 제대로 기능하기 위해서는 법적 근거와 책임성 그리고 제도적 개혁이 동시에 이루어져야 한다. 그러므로 왜곡된 제도를 그대로 놓아두고 공영방송 경영진과 종사자를 개편한다고 해서 공영방송이 정상적으로 존립할 수 없을 것이다. 따라서 KBS의 법적 위상과 다른 방송과 차별화된 공적 책무, 경영과 회계의 투명성과 국민감시기능를 강화할 수 있는 별도의 ‘공영방송 규정’ 혹은 ‘공영방송법 제정’이 필요하다.

왜 KBS는 광고수익에 집착하는가

KBS의 구조개혁과 관련하여 가장 오랫동안 지적되어 온 문제는 수신료와 더불어 상업적 재원인 광고수익 의존도가 매우 높다는 것이다. 현재 KBS 재원은 광고 약 40%, 수신료 40% 그리고 기타 수익이 20%를 차지하고 있다. 이 같은 재원구조 때문에 공영방송으로서 KBS가 제 역할을 할 수 없다는 비판이 많다.

공영방송의 존립근거는 ‘정치와 시장으로부터 독립된 방송’에 있다. 특히 시장으로부터 독립 되기 위해서는 상업적 재원인 광고수익을 금지하거나 최소한으로 제한해야 한다. 그럼에도 아직도 40% 수준을 유지하고 있다는 것은 매우 큰 문제이다.

이와 더불어 더욱 심각한 것은 20%를 차지하는 기타수익이 주로 제작된 콘텐츠를 재활용하거나 케이블 유료채널, 모바일, 인터넷 플랫폼을 통해 벌어들인 상업적 재원이라는 것이고, 이 비중이 점점 커지고 있다는 것이다. 이는 공영방송 KBS의 프로그램들이 2차, 3차창구에서의 이윤 극대화를 위해 상업화될 수밖에 없다는 것을 의미한다. 즉, 광고든 기타수익이든 상업적 재원이 늘어난다는 것은 KBS의 프로그램들의 공익성이 위축된다는 것이다.

그런데 KBS가 2004년 이후 추진했던 네 차례 수신료 인상시도에서도 상업광고재원을 완전히 포기하거나 공영방송에 걸맞도록 줄이겠다는 계획은 발표된 적이 없다. 도리어 2011년과 2013년 수신료인상안처럼 광고수입의 그대로 두고 수신료만 인상하는 후안무치한 자세를 보이고 있다. 이는 수신료인상이 KBS의 공영성을 강화하겠다는 명분과 달리 종사자 자신들만의 이익을 도모하기 위한 자사이기주의적 태도라는 것을 극명하게 보여주는 것이다.

여러 여론조사결과들은 KBS가 진정한 공영방송으로 자리메김하기 위해 100% 수신료로 하거나 광고를 축소하게 되면 수신료인상에 동의하는 사람들이 많다는 것을 보여준다. 그렇지만 KBS는 이같은 외부의 따가운 시선에도 불구하고, 광고축소는 절대 불가한 입장을 가지고 있다. 특히 노조는 더욱 강한 자세를 보인다.

그 이유는 광고수익이 종사자들의 후생과 직결된 ‘성과급’의 근거가 되고 있기 때문이다. 즉, 100% 수신료로 운영되게 되면, 이른바 광고매출을 통한 추가수익모델이 사라지게 되고, 그렇게 되면 ‘신의 직장 KBS’의 메리트가 사라지게 된다.

실제 공기업인(법적으로는 제외되어 있음) KBS는 오랜 기간 경영진과 노사간 이면계약을 통해 성과급 구조가 철저하게 착근되어 있다. 최근 들어 일부 폐지 혹은 축소했다고 하지만, 복지카드, 특별 상여 같은 편법을 통해 여전히 지속되고 있다. 물론 야당과 노조에서는 ‘수신료 인상 + 광고축소’가 종합편성채널을 먹여 살리기 위한 책략이라고 비판하지만, 그 기저에는 모든 공기업에서 만연되어 있는 종사자들의 경제적 이기주의가 깔려있다고 할 수 있다.

특히 공기업특성상 KBS의 이익금은 당해 연도에 모두 소진하지 않으면 이월 축적되지 않고 국고에 환수된다는 고질적인 문제를 가지고 있다. 때문에 경기호황을 광고판매가 늘어나 수익이 커지면 사원들의 성과급을 대폭 늘리거나, 필요이상의 고가의 장비구입이나 부동산 투자와 같은 도덕적 해이현상이 불가피하다. 하지만 경기가 나빠져 적자가 나면, 이전에 합의해 놓은 임금인상률을 보전하기 위해 차입을 해야 하는 악순환이 반복되고 있다.

이로 인해 KBS의 부채규모는 광고수익이 오르내리는 것에 무관하게 지속적으로 늘어가고 있다. KBS는 2010년도에 무려 434억원의 흑자를 기록했음에도 불구하고, 2011년도 부채는 전년대비 2000억 가까이 늘어난 6300억원 규모로 늘어났다.

그 이유는 2010년도 흑자분은 성과급으로 지급하고, 흑자규모에 근거해 노사간 급여인상합의가 이루어졌는데, 이런 상태에서 2011년도에는 전년도보다 적은 48억원 흑자가 나게 되고, 급여인상분을 보전하기 위해 부채가 늘어난 것이다. 이는 전형적인 공기업의 도덕적 해이와 부도덕한 노사관계의 전형을 보여주는 것이다.

2013년 감사원 감사결과에 대하여

작년도 감사원이 KBS에 대한 감사를 실시했고, 그 결과는 사람들이 막연히 알고 있던 KBS의 부도덕하고 방만한 구조와 경영실태를 적확하게 보여주었다. 자의적 성과급지급, 과도한 인건비 구조, 고위직급 과다와 같은 고질적이고 구조적인 문제점들은 본질적인 구조개혁이 추진되지 않는 한 쉽게 고쳐지기 힘든 부분이다.

그런데 여기서 중요한 것은 이러한 문제들이 왜 이렇게 구조화되었는가 하는 것이다.

그 이유는 KBS가 정부소유의 공기업구조이면서 동시에 언론의 자유와 독립을 이유로 정부로부터도 규제받지 않는 ‘종사자 기업화’되었기 때문이다. 이로 인해 KBS 경영책임자인 사장이 아무리 개혁적 의지를 가지고 있다 하더라도, 종사자들과의 부도덕한 ‘계약동거’형태를 취할 수밖에 없는 상황이다.

우선 KBS 개혁을 내걸고 사장을 선출되는 것이 쉽지 않고(그 이유는 사장선출과정에서 노조와 구성원들의 반발에 부딪치게 되고, 정부 역시 그런 인물을 사장으로 앉혀 KBS내부의 갈등을 증폭시키지 않으려는 의지를 갖게 됨), 설사 그런 인물이 사장이 된다고 해도 임기 초기 노조의 강력한 저항에 부딪치면서 안주하고자 하는 의지를 가질 수밖에 없다.

때문에 노조의 여러 요구들을 노사협약 혹은 이면협약을 통해 수용하는 ‘계약동거’가 이루어지게 된다. 더구나 연임을 노리는 사장이라면 더욱 그렇게 될 가능성이 높다.

이러한 이유로 감사원에서 지적한 문제점들은 최근에 들어 발생한 문제점이 아니라 오랜 기간 경영진과 종사간의 부도덕한 관계가 축적되면서 형성된 고질적 문제점이라 할 수 있다.

더구나 최근 들어 KBS 내부출신들이 사장이나 이사로 취임하는 경우가 급증하면서, 이러한 공모현상이 더욱 심화되어 이른바 ‘그들만의 리그’가 되어가고 있다. 그러므로 이 문제는 이 같은 고질적 악순환의 고리를 끊을 수 있는 KBS에 대한 국민적 거버넌스 체계를 구축해야만 해결될 수 있을 것이다.

KBS 경영투명성을 위한 거버넌스 구축

이념적으로 공영방송은 ‘국가(정치권력)과 민간(상업적 권력) 누구에게도 통제받지 않는 공적 소유형태를 지향하는 방송이다. 그렇지만 이 같은 이념적 지향성은 현실적으로 ‘주인 없는 종사자가 주인되는 노영방송화’ 될 가능성을 지닌다.

KBS 역시 1973년 국영방송에서 명목상의 공영방송으로 전환했지만 국가의 통제를 직접 받는 국영방송형태를 벗어나지 못하다가, 1980년대 후반 노조가 정치적 민주화 분위기를 타고 방송주도권을 장악하기 시작했다.

이른바 방송의 정치적 독립이라는 명분으로 국가권력으로부터 빼앗아 자신들이 차지하고 있는 것이다. 특히 김대중, 노무현 정부를 거치면서, 정권과 밀착하면서 그러한 현상은 더욱 공고해졌다. 그러면서 어떤 외부견제와 사회적 규제도 모두 정치적 독립이라는 명목으로 거부하고 아무런 견제도 받지 않는 ‘무소불위의 권력기구’가 되었다.

이처럼 견제 받지 않는 권력으로서 KBS의 경영과 회계는 매우 방만하고 도덕적 해이가 극도에 달한 상태라 할 수 있다. 실제 2004년과 2007년 KBS를 공기업 혹은 공공기관에 포함시켜 경영투명성을 제고하고자 했으나, ‘정권의 공영방송 장악 의도’라는 명분으로 저항해 제외되었다.

이러한 이유로 KBS에 대한 법적 규제는 방송법상에 ‘국가기간방송’이라는 명목상의 규정만 있을 뿐, 다른 민간 방송사들과 차별화된 책무나 독립된 규제시스템이 전무한 상태이다.

실제로 우리 방송법 어디에도 ‘공영방송’이라는 개념조차 없고, 다만 ‘공직선거 및 선거부정방지법’ 82조 2항에 선거 TV토론 주관방송사로서 KBS와 MBC를 공영방송으로 규정하고 있을 뿐이다.

때문에 현행 방송법은 KBS를 소유규제, 시장규제 등에서 제외하는 예외조항으로 특권을 부여하면서도, 책무와 견제시스템은 없는 기형적 구조이다.

여기서 유일한 KBS 규제장치라고 할 수 있는 KBS이사회의 역무에 대한 엄격한 검토가 필요하다. 현재 KBS이사회는 11명으로 이사로 추천된 비상임 구조로 되어 있다. 이들은 방송통신위원회가 추천하는데 여야가 각각 7대 4로 나누어 먹고 있다.

때문에 KBS이사회의 모든 의사결정은 정치적 판단이 내재될 수밖에 없는 구조이다. 더구나 비상임이사라 는 한계로 KBS의 복잡한 경영실태에 대한 면밀한 검토가 불가능한 상태라는 점에서 사실상 ‘명목상의 명사기구’성격이 강해, KBS의 경영·회계를 면밀히 검토해 의결하고 책임질 수 있는 기구가 절대 되지 못한다.

더구나 최근 들어 이사구성에 있어 KBS출신들의 비중이 늘어나면서, 이사회는 감시·견제기능이 아니라 회사와 종사자를 보호하고 대변하는 기구로 성격이 변질되고 있다.

그러므로 KBS의 경영과 회계 투명성 그리고 국민의 세금인 수신료에 대한 감시기능이 제대로 작동하기 위해서는 별도의 ‘공영방송 규제기구’의 설립이 절대적으로 필요하다. 즉, 영국 BBC 트러스트, 독일의 ‘방송위원회(혹은 미디어청)’과 같은 별도의 상설 규제기구가 설립되어야 할 것이다.

그렇지만 이러한 독립된 공영방송 규제기구에 대한 KBS 종사자들의 저항이 매우 극심하다. 명목상으로는 공영방송은 외부로부터의 어떤 규제도 받지 않아야 한다는 것이지만, 실제로는 방만한 경영과 도덕적 해이에 대한 외부견제를 피하기 위한 목적이 강하다.

실제로 2004년 한나라당이 발의한 ‘국가기간방송법’이나 2008년 이명박정부가 제정하고자 했던 ‘공영방송법’에 대해 KBS노조와 좌파진영의 극렬한 반대가 있었다.

그런 의미에서 방송의 독립성과 공기업형태인 방송경영에 대한 외부모니터링은 별개의 것이라는 발제내용에 적극 동의하고, 경영과 방송행위가 전혀 무관할 수 없다는 점에서 다른 공기업과 달리 별도의 공영방송 상설 규제기구가 필요하다고 생각한다. 물론 이 규제기구는 정치적 나누어먹기 혹은 KBS 내부구성원 위주로 구성되지 않고, 사회 각계의 대표성을 감안한 ‘민주적 거버넌스’가 되어야 할 것이다.

공영방송 거버넌스 구조 개편과 수신료제도 개선이 대안

KBS노조와 야당 그리고 좌파단체들은 사장선출과 같은 주요 의제에 대해 2/3를 정족수로 하는 ‘특별다수제’를 요구하고 있다. 이는 겉으로 내세우는 KBS의 정치적 독립 목적이 아니라 이사회에서 여당의 독주를 막고자 하는 정치적 의도가 숨어 있다.

만약 그렇게 된다면, KBS사장 선출이나 주요 의제들의 의결이 사실상 불가능하게 되고, 결국 여·야간 정치적 합의를 통해서만 문제해결이 될 것이다. 결국 KBS 이사회를 더욱 정치화시켜 정치적 독립성을 위축시키는 것은 물론 전문적인 감시기능도 소멸될 것이다.

특히 특별 다수제를 도입하게 되면, 여·야간 합의가 되지 않는 한 KBS의 경영공백이 장기화될 가능성이 높고, 그렇게 되면 결국 KBS내부 구성원들의 도덕적 해이는 더욱 심화될 가능성이 높다. 또한 여·야가 합의한 사장은 결국 정치적으로 무색무취한 인물이어야 하는데, 한국의 정치문화적 속성상 그런 인물은 전문성이 약하고 방송문외한이 될 가능성이 높다. 이 역시 KBS 내부 구성원들이 무능한 사장을 앞에 내세우고 지금의 왜곡된 파행구조를 심화시킬 수 있다.

결론적으로 특별다수제란 KBS이사회를 무력화시키고 종사자들의 자사이기주의적 파행구조를 공고히 해주는 제도가 될 가능성이 높다. 때문에 방법은 KBS를 규제하는 전문규제기관을 별도로 설치해 상설기구로서 KBS의 경영, 편성, 회계 등을 상시 모니터링 하는 것이다.

그런 의미에서 영국의 BBC트러스트는 좋은 사례가 될 수 있을 것이다. 영국의 BBC트러스트는 2007년 토니 블래어 수상시절 만들어진 공영방송 BBC의 경영기구이자 규제기구이다. BBC트러스트는 집권당이 임명하는 12명의 위원으로 임명되는데, 사회 각계대표, 지역대표 등 다양성을 원칙으로 한다. 실제 정치적 성향도 매우 다양하고 의원내각제 특성상 정권교체가 빈번히 일어나고 임기를 보장해주고 있다.

이 기구는 15년 기한의 왕실칙허장(Royal Charter)을 받은 BBC의 경영,편성,예산 등 모든 영역을 평가하고 5년에 한번씩 채널별 허가장을 부여한다. 여기서 허가장이란 ‘각 채널이 방송을 할 수 있는 예산을 부여해주는 계약서 형식’으로 되어 있다. 매년 각 채널 편성계획서를 평가해서 국민의 세금인 수신료를 배정해주는 이른바 ‘수신료의 가치(value for money)’ 원칙을 적용하고 있다.

반면에 독일은 공영방송위원회는 각 주마다 법으로 대표를 선출하는 사회 모든 영역의 단체를 지정해 놓고, 적게는 30-70여명의 위원으로 구성한다. 비상임인 이 기구는 주로 각 지역 사장 선출과 공영방송의 방향 설정과 편성 같은 제한된 역할만 담당한다. 이사회와 시청자위원회의 중간 형태로 볼 수 있다. 대신에 공영방송에게 절대 영향을 미치는 것은 이른바 KEF(수신료 위원회)이다. 이 기구는 공영방송의 수신료를 결정해주는 곳으로 실제 이곳에서 공영방송사의 경영실태, 제작여건, 미래비전 등을 모두 평가해 수신료인상수준을 결정해 주어, 사실상 공영방송 규제기구 역할을 수행하고 있다고 할 수 있다.

그런 의미에서 최근 수신료 제도와 관련해 많은 논란이 벌어지고 있는 상태에서 ‘적정 수신료 산출’ ‘수신료의 적정 배분’ ‘수신료 사용에 대한 감시와 견제’ 등의 역할을 할 수 있는 (가칭)수신료 위원회 구성을 생각해 볼 수 있다. 그렇게 되면, 수신료를 징수하는 정당성을 회복하고 동시 수신료를 사용하는 공영방송의 경영·회계를 투명하게 할 수 있다.

▲ (가칭) 수신료산정위원회 구성안