지난 20일 여의도 금융투자교육원에서는 한국하이에크소사이어티의 ‘대한민국 구조개혁, 원칙을 세우다’ 정책심포지엄이 열렸다. 황수연 경성대 행정학과 교수(한국하이에크소사이어티 회장)의 개회사로 열린 정책심포지엄은 제 1세션 ‘노동 교육 개혁 원칙은 무엇인가’와 제 2세션 ‘금융 규제 개혁 원칙은 무엇인가’, 제 3세션 ‘공공 정치 개혁 원칙은 무엇인가’으로 나뉘어 진행되었다. 참석자들은 노동개혁 성공의 필수 조건, 교육개혁의 원칙, 금융개혁의 대상 및 방향, 경제규제의 현실과 그 과제, 공공기관 재정건전성을 중심으로 한 공공개혁 원칙, 정치개혁의 과제와 방안에 관하여 심도 있는 토의를 나눴다. 한국하이에크소사이어티는 하이에크, 미제스, 밀턴 프리드먼 등 자유주의 사상 및 시장경제에 관한 연구와 학술 활동을 통해 급변하는 세계경제질서 속에서 한국의 자유주의 고양과 시장경제 창달을 설립 취지로 하는 학회다. 1999년 설립된 한국하이에크소사이어티는 이를 위해 경제학은 물론 철학, 법학, 정치학, 행정학 등 모든 학제를 종합하여 이론적 기초를 제공하고 교육 사업을 실시하고 있다. 아래 글은 20일 열린 정책심포지엄 제 2세션에서 발표자로 나선 김영용 전남대학교 경제학부 교수의 발제문 전문이다. [편집자주]

 

▲ 김영용 전남대학교 경제학부 교수

규제개혁의 현실과 개혁 과제

1. 서론

이 글에서는 정부의 경제규제를 통한 시장 개입의 현실과 규제 개혁 과제에 대해 논의한다. 경제규제에 관한 이론은 스티글러(George J. Stigler)의 연구를 분기점으로 공익설(公益說)과 사익설(私益說)로 대별된다.1) 주목할 점은 스티글러가 자신의 논문 제목을 ‘A Theory of Economic Regulation’이 아니라 ‘The Theory of Economic Regulation’이라고 이름 붙였다는 것이다. 규제에 대해서는 더 이상 논의할 것이 없다는 뜻이다. 이 외에도 이데올로기설을 추가할 수 있으나, 이는 넓게 보면 사익설에 포함할 수 있다.2) 환경단체들에 의해 획득되는 각종 규제들을 그런 범주로 분류할 수 있다.

공익설은 이른바 시장의 실패 요인(외부효과, 공공재, 정보의 비대칭성, 자연독점)에 초점을 맞추고, 정부가 이를 규제함으로써 교정할 수 있는가라는 이론적 연구에 몰두하였다. 그러나 공익설은 그러한 증거를 보여주지 못하였다. 물론 시장실패의 기준으로 삼는 완전경쟁시장이라는 개념 자체에 대한 문제를 지적할 수 있다. 인간 세상의 불완전성과 자원 배분의 비효율성을 혼동하고 있기 때문이다.

경제규제를 경제학의 한 분야로 개척하여 노벨 경제학상을 수상한 스티글러는 경제규제는 시장의 실패를 교정하는 수단으로 발효되는 것이 아니라, 이해관계가 강한 소규모 집단이 자원배분의 강제력(coercive power)을 가진 정부를 포획(capture)하여 회득하는 것이라는 이론과 실증을 보였다. 규제의 포획설(捕獲說), 즉 사익설이다. 규제를 파는 주체와 사는 주체가 있고 양자의 이해가 일치하여 규제가 생긴다는 것이다. 손바닥 2개가 마주쳐 소리가 나는 이치와 같다. 그 결과는 규제를 획득한 개인이나 집단에게 그렇지 않은 개인이나 집단으로부터 소득과 부를 재분배하고, 규제의 판매자는 그 중 일부를 얻는다는 것이다.

경제규제는 정부나 정당이 가장 높은 가격을 지불하는 개인이나 집단에게 판매하는데, 보통 공공의 후생증대를 위한다는 명목으로 발효된다. 즉 경제규제라는 상품이 ‘정치시장(political market)’에서 매매된다. 사익설이 규제가 정치적 과정으로부터 나온 것이지만, 그것이 경제적 이해와 관련되는 한, 규제에 대한 수요와 공급의 원리에 의해 더 잘 설명할 수 있다. 이익 단체들의 정부나 국회에 대한 로비, 최근의 경제민주화를 뒷받침하는 각종 기업규제 등이 대표적인 것들이다.

▲ 전국 매출 3위인 롯데면세점 월드타워점이 문을 닫게 됐다. 면세점의 허가권을 정부가 쥐고 있으면서 2013년 관세법을 개정하면서 5년마다 면세점 특허심사를 하고 있다. 국회는 10여개 면세점 관련 법안을 제출해 면세점 업체에 추가적인 규제를 가하려고 한다./사진=연합뉴스

사익설에 더하여 경제 현상에 대한 이해 부족이나 무지로 말미암아 경제규제가 생기고 강화되는 측면도 있다. 아파트 분양가 규제, 임대기간 연장, 백화점과 대형마트의 셔틀버스 운행 금지 등이 대표적인 것들이다. 랠프 네이더(Ralph Nader)를 비롯한 소비자 운동가들의 영향으로 생기는 규제도 있는데, 이 역시 경제 현상에 대한 이해 부족과 무지에서 연유하는 경우가 많다.

이 글에서는 규제에 관한 전통적 견해인 공익설은 잘 알려진 사항이므로 논외로 하고, 사익설과 경제학 지식에 대한 오해나 무지 등에 따른 규제의 본질과 개혁 방안에 대해 논의한다. 사익설에 따른 규제에 대한 원론적 개혁 방안은 정부가 가진 자원배분의 강제력을 줄이는 것이며, 경제학 지식에 대한 오해나 무지 등으로 연유하는 규제의 개혁을 위해서는 인간 세상이 돌아가는 원리에 대한 경제 교육을 강화하는 것이다. 다만 일단 발효된 규제로 이해가 크게 얽혀 있는 상황에서 이해 당사자들이 규제가 철폐되거나 완화된 시장 환경에 적응할 수 있는 시간적 여유를 주지 않고 급격하게 개혁을 추진하면 이들의 삶을 위협하여 커다란 반발을 초래하여 실패하는 경우가 많으므로 적절한 시간을 두고 규제 개혁을 추진하는 것이 바람직하다는 사실을 염두에 둘 필요가 있다.

제2절에서는 사익설의 내용과 그에 따른 대표적 사례를 몇 가지 소개한다. 제3절에서는 경제학 지식에 대한 무지와 이해 부족에서 연유하는 규제 사례를 기술한다. 물론 이 두 가지의 규제를 정확하게 구분하기기 어려운 경우도 있다. 제4절에서는 규제와 소비자 복지에 대해 간단히 기술하며, 마지막으로 제5절에서는 규제 개혁의 방안을 제시하며 논의를 요약한다.

2. 사익설

(1) 규제에 대한 수요와 공급

정부는 자원배분의 강제력을 바탕으로 특정 개인이나 집단 등이 하는 경제적 의사결정과 자원배분을 그들의 동의 없이 변경하도록 명령할 수 있다. 그러므로 특정 개인이나 집단은 자신의 이윤가능성을 높이기 위해 정부의 강제력을 이용하고자 하는 유인(誘因)을 가지며, 이것이 곧 규제에 대한 수요로 나타난다. 또한 정당은 유권자들의 정치적 선호를 충족시켜줌으로써 그에 대한 대가로 표를 극대화하여 선거에서 당선되고, 정치인 개인과 정당의 이익을 극대화하고자 한다. 정치 행위를 위해서는 여러 가지 자원을 필요로 하는데, 이러한 자원을 바로 규제조치의 판매 대가로 얻는다.

(2) 규제의 매매 메커니즘

규제에 대한 수요와 공급은 민주주의 사회의 정치적 의사결정 과정을 살펴봄으로써 잘 알 수 있는데, 이는 곧 ‘경제시장(economic market)’에 대비되는 ‘정치시장’을 분석하는 것이다.

민주사회에서 국민 전체의 정치적 의사결정은 보통선거를 통하여 이뤄진다. 그런데 보통선거에서는 특정 사안에 대해 잘 아는 사람이나 모르는 사람, 그 사안에 대하여 이해관계가 있는 사람이나 없는 사람이나 모두 한 표를 행사할 권리를 가진다. 따라서 이러한 의사결정 행태는 이해관계를 가진 사람들끼리만 모여 의사결정을 하는 ‘경제시장’에서의 의사결정 행태와는 다르다.

그렇다면 민주사회에서의 정치적 의사결정은 누구의 주도로 이뤄질까? 어떤 특정 사안에 대해서 별다른 이해관계가 없는 사람들은 의사결정의 결과가 어떻게 나오더라도 큰 관심을 가지지 않는다. 그러나 그 결과에 따라 이해가 크게 엇갈리는 사람들은 여러 가지 방법을 통해 자기에게 유리한 의사결정이 되도록 노력한다. 그러므로 이해관계가 강한 집단은 자원배분의 강제력을 가진 정부나 정당을 이용하려는 유인을 가지게 되고, 정부나 정당은 그 대가로서 현재의 정치 활동이나 다음 선거에 필요한 자원을 얻어내고자 한다. 양자의 이해가 일치하고 거래는 흔히 경제 정책이나 규제를 매개로 이뤄진다. 즉 정부 정책이나 규제는 강한 이해관계를 가진 소집단이 자원배분의 강제력을 가진 정부를 포획(capture)하여 획득한 것이거나, 이미 발효되어 있는 정책이나 규제도 포획된다는 것이다. 소규모 집단은 정부나 정당에 정치자금, 운영비용 그리고 반대파 무마비용 등을 조달하여 주고, 정부나 정당은 그 반대급부로서 그러한 집단에게 유리한 정책이나 경제규제를 만들어주는 것이다.

▲ 현재 PC 온라인게임에 적용되고 있는 신데렐라 법(셧 다운제)을 여성가족부에서 모바일에까지 적용하려고 하고 있다. 근본적인 대안없이 규제만 양산하는 것은 제도의 실효성은 물론 게임 산업까지 죽이는 결과를 가져올 수도 있다./사진=연합뉴스

집단이 소규모일수록 자신의 이해를 강하게 표출하여 이를 실현시킬 수 있다. 집단이 커질수록 그 집단을 효과적으로 조직하는 비용이 증가하고 무임승차 문제가 발생하기 때문이다. 또 규제로 얻은 경제적 이득을 나눌 때, 참여자가 많을수록 각자에게 할당되는 몫이 작아지기 때문에 규제를 얻어내는 집단은 흔히 소규모가 된다.

요컨대, 경제규제의 일차적 이유는 정부가 가진 자원배분의 강제력에 있다. 따라서 이러한 정부의 권한을 축소하고 민간의 영역을 확대하여 이른바 ‘작은 정부’를 실현하는 것만이 규제의 생산을 막을 수 있고 각종 규제로 인한 폐해와 부정부패를 근본적으로 줄일 수 있다. 정부가 가진 자원배분의 강제력을 대폭 축소하거나 없애면 시장에 남는 것은 경쟁뿐이며, 경쟁으로 인한 이득은 궁극적으로 일반 소비자들에게 돌아가게 된다.

(3) 규제의 유형

사익설에 의한 규제의 유형은 네 가지로 분류될 수 있다.

첫째, 어떤 산업이 정부로부터 얻을 수 있는 직접 보조금이다. 예를 들면 정부가 교육계에 제공하는 보조금, 항공우편을 담당하는 항공회사에 대한 보조금, 각종 설비투자 또는 기술 투자 지원금, 고용을 창출하는 중소기업에 대한 지원금 등을 들 수 있다.

둘째, 새로운 경쟁자들의 산업 내 진입을 통제하는 것이다. 즉 극심한 경쟁이나 시장의 크기가 협소하다는 등의 이유로 시장 진입을 억제하는 진입장벽인데, 흔히 인허가제도로 나타난다. 예를 들면 미국에서의 트럭은 주요한 운송수단으로 각광을 받고 있었으나 철도산업이 정부를 움직여 트럭의 적재량에 제한을 가하는 규제를 시행하도록 포획하였다. 의사나 변호사 등이 종사하는 직종에 면허제도를 도입하여 공급을 제한함으로써 가격 상승과 서비스 양의 감소를 초래하는 것도 마찬가지다.

셋째, 대체재와 보완재에 대한 규제이다. 한 때 미국에서는 마가린은 저급식품이라고 하여 판매를 금지한 적이 있었다. 그러나 이는 마가린과 대체관계에 있는 버터제조 회사의 로비에 의한 것이었다. 반면에 빵을 많이 먹자는 캠페인이나 빵 산업에 유리한 여건을 만들어 주는 규제 역시 빵과 보완적인 관계에 있는 버터회사가 얻어낸 것이다.

넷째, 산업은 정부의 힘을 빌려 가격을 고정할 때가 있다. 일반적으로 어떤 산업이 경쟁적 시장에서보다 높은 이윤율을 얻고자 할 때, 가격고정의 수단이 이용된다. 한 때 쌍용정유가 유류 가격을 인하하고자 하였으나 다른 정유사의 반발로 정부가 행정지도 가격을 제시하는 것 등이 이에 속한다.

(4) 경제 규제 사례

1) 가격 규제

① 아파트 분양가 공개 및 규제

아파트 건축 원가를 공개하고 분양가를 낮추라는 요구는 암묵적으로 원가에 ‘적정 이윤’을 더한 ‘적정 가격’을 염두에 둔 것이다. 즉 건축 원가는 낮은데 이윤을 너무 많이 붙이므로 아파트 분양가가 높아지고, 이는 다시 기존 아파트 가격 상승의 원인이 되기 때문에 원가를 공개하고 이에 적정 이윤만을 더해 적정 가격으로 낮추라는 요구다.

특정 시점에서 아파트 가격은 기존 아파트에 대한 저량수요(貯量需要, stock demand)와 저량공급(貯量供給, stock supply)에 의해 결정된다.3) 이제 인구나 소득 증가로 기존 아파트에 대한 수요가 증가하면 기존 아파트 가격이 올라가고, 이에 따라 신규 아파트를 건축하여 얻을 수 있는 이익이 예전보다 더 증가하므로 신규 아파트 공급이 늘어나게 된다. 이처럼 아파트 분양가에 대한 정부 규제가 없는 경우에는 기존 아파트 시장에서 수요가 증가하여 가격이 올라가면 신규 아파트의 공급이 시간을 두고 점차 증가하므로 아파트 시장은 예전과 같은 가격 수준에서, 그러나 기존 아파트의 총량이 증가한 수준에서 균형을 이루게 된다. 그러나 신규 아파트 분양가를 낮은 수준에 규제하면 신규 아파트 공급이 억제되므로 기존 아파트 공급도 억제되어 가격이 덜 내려오게 된다. 결국 분양가 자율화가 기존 아파트 가격 상승을 유도하는 것이 아니라 분양가 규제가 가격 상승을 유도하는 것이다.

② 임대기간 연장4)

1989년 서민들의 주거안정을 위해서 임대차 계약기간을 당시의 1년에서 2년으로 연장하는 조치가 제안되었으며, 이 조치는 학계와 언론계 등으로부터 커다란 환영을 받았다. 이는 곧 임대주택에 대한 수요와 공급 사정이 임대기간 연장 후에도 연장 전과 동일할 것이라는 암묵적인 가정에 기초한 것이었다. 그러나 임대기간이 연장되고 난 후에 임대시장에서 관측된 사항은 전월세 값의 급격한 상승으로 전월세 값을 마련하지 못한 일부 서민들이 자살하는 현상이었다. 물론 그 당시의 주택 상황은 나쁜 편이었다. 그러한 상황에서 임대기간 연장으로 임대주택에 대한 수요는 증가한 반면 공급은 감소하여 임대주택 가격, 즉 전월세 가격을 더욱 올리는 결과를 초래한 것이다. 결국 서민들의 주거생활 안정을 위해서 취해진 조치가 서민들을 기존의 임대주택에서 내 쫓고 심지어는 죽음으로 내 몬 결과를 낳았다. 규제 조치의 시장 성과를 고려하지 않은 대표적인 사례이다. 단기적으로 임대주택의 공급이 한정되어 있는 상태에서 가장 적절한 해결은 임대주택 시장에서 가격이 자유롭게 결정되도록 하는 것이다. 장기적으로도 마찬가지다.

이 외에도 라면 우지파동을 야기했던 라면 가격에 대한 행정 규제, 자동차 가격 인상 규제, 최저임금법 등, 가격 규제는 많다.

▲ 국회의 경우, 반시장적 법률들의 양산으로 기업의 투자활동이 크게 위축된 점을 지적하지 않을 수 없다. 단말기통신보조금 규제와 도서정가제가 결국 실패했던 대표적 사례다. 도대체 무엇을 위한 규제였던가./사진=미디어펜

2) 진입장벽

① 미국의 트럭운송법

미국에서 트럭은 1925년 이전에는 도시 내의 주요 운송 수단이었으나 도로 사정이 점점 좋아짐에 따라 트럭이 도시와 도시 간의 화물 운송에 있어서도 그 비중(ton-mile로 계산)이 증가하기 시작했다. 1930년에 이르러서는 트럭 운송이 도시 간 화물운송의 4%가 되리라고 예상됐다. 철도는 이러한 경쟁자로부터 오는 위협을 일찍이 인지하였고, 트럭 운송을 격퇴할 수 있는 방법으로 주 정부의 규제를 이용하여 트럭 중량을 제한하도록 하였다. 예를 들면, 텍사스와 루이지애나는 2개 이상의 철도역 거리를 운행하는 트럭에 대해서는 중량을 7,000 파운드로 제한하고, 1개의 철도역 거리를 운행하는 트럭에 대해서는 14,000 파운드로 제한하도록 하였다. 철도가 트럭에 비해 비교우위를 가질 수 없는 짧은 장거리(short haul)에 대해서는 중량을 높게 제한하고, 철도와 트럭이 경쟁관계가 되는 긴 장거리(long haul)에 대해서는 트럭의 중량을 낮게 제한하는 규제를 획득한 것이다. 그 이유로서는 장거리 운송에 너무 많은 화물을 적재하면 위험하고 도로 파손도 심하다는 것이었다. 그로 인하여 트럭 운송의 허가 건수가 현저하게 줄어들었다. 결국 소득과 부는 트럭 운송업자로부터 철도회사로 이전되고 소비자들의 선택의 폭이 제한되었다.

② 의료시장

의료는 건강 및 생명과 직결되는 문제다. 따라서 의료 서비스에 대한 수요는 그 가격이 높아지더라도 수요량이 크게 줄지 않는 특성을 가진다. 또 소득이 증가하면 건강에 대한 관심이 높아져 의료 서비스에 대한 수요는 소득증가율과 같게 또는 더 높은 비율로 증가한다. 그러나 의료인 공급이 수요에 반응하지 못하고 있는 것은 의학협회 등 관련 이익 단체에 의한 공급 제한 때문이다. 의료 관련 이익 단체들은 의료서비스의 내용은 전문가들만 알며 소비자들은 잘 모른다는, 이른바 정보의 비대칭성 문제 때문에 의사의 자격을 엄격하게 정해 놓고, 자격 기준을 충족한 사람들에게만 국한해야 한다는 주장을 펴고 있다. 의과대학의 정원이 늘어 의사 수가 늘어나면 의료 서비스의 품질 수준이 낮아질 것이라는 주장이다. 물론 의료 서비스 산업에 정보의 비대칭성 문제가 있으므로 이를 적절히 줄이는 방안은 필요하다. 그런데 문제는 면허제도가 공급을 제한하는 진입장벽으로 작용한다는 점이다.

의사 수가 늘어나면 의료 서비스의 품질이 낮아질까? 그 동안 의사의 공급을 제한하였기 때문에 그만큼 의료 서비스의 품질이 높아졌다는 증거는 없으며, 의료 서비스의 질적 하락을 막기 위해 의사의 공급을 제한한다고 하였지만 부족한 의사들 때문에 병원 문턱은 높아지기만 했다. 의료 산업에 존재하는 진입장벽은 자원의 효율적 배분을 방해하고, 환자 집단의 희생을 대가로 의사 집단의 이익을 보호하는 것이다.

의료 서비스 문제를 완화하기 위해서는 낮게 책정되어 있는 보험료와 수가의 개편 및 의료 시술에 대한 정보공개 등, 동시에 해결되어야 할 사항이 많다. 그러나 무엇보다도 중요한 것은 의료 서비스의 공급이 수요에 반응할 수 있도록 인위적인 공급 제한을 없애는 것이다. 면허제도를 유지한다고 해도 이로 인해 의과대학의 신설과 정원 등을 제한하지 않도록 자유화하는 것이다. 의사 수가 늘어난다고 해도 의료계가 우려하는 것처럼 의료 서비스의 품질은 떨어지지 않는다. 의사 수의 증가는 경쟁의 심화를 의미할 수 있다. 경쟁에서 살아남기 위해서는 남보다 더 양질의 서비스를 낮은 가격으로 공급할 수 있어야만 한다. 따라서 의사의 공급이 늘어나면 의료 서비스의 공급자인 의사, 그리고 의료기관 간에 경쟁의 정도가 심해져 의료 서비스의 품질이 높아짐은 물론 의료 수가는 낮아지고, 따라서 소비자의 복지는 높아질 것이다.

③ 교보문고의 지방분점 설치 불허

1987년 대통령 선거를 앞두고 교보문고가 대구, 광주 등 대도시에 지방분점을 설립하고자 하였으나 각 지방의 영세 서적상들의 반대로 분점 설치에 실패하였다. 그 당시 대통령 선거에서 표를 의식한 정부 여당의 결정이었다. 선거일까지 며칠 남지 않았고 표의 향방을 예측할 수 없을 정도로 불투명한 상태에서 지방 서적상들의 거센 요구를 거절하기는 힘들었을 것이다. 지방 서적상들은 조직화된 힘으로 정부의 강제력을 자신들에게 유리한 방향으로 포획한 것이다.

교보문고의 지방분점 영업 불허로 인한 승자와 패자는 누구이며 사회적 득실은 어떠한가? 우선 단기적인 승자는 두말할 것도 없이 지방의 영세 서적상들이다. 서적 유통에 있어서 더 효율적이며 규모의 경제를 가진 기업을 서적 유통시장에 들어오지 못하게 함으로써 기존의 이윤을 그대로 얻을 수 있게 되었기 때문이다. 반면에 패자는 교보문고와 소비자들이다. 만일 지방분점을 설치하지 못함으로써 입게 될 교보문고의 손실이 지방 영세 서적상들의 이익과 똑 같다고 가정한다면, 서적 공급자 간에는 소득과 부의 이전만 있을 뿐, 이로 인한 사회 전체적인 득실은 없다. 그러나 소비자의 사정은 어떠한가? 효율적인 기업이 서적 유통을 담당함으로써 소비자가 누릴 수 있는 이익은 많다. 많은 서적의 공급에 따른 선택의 폭이 넓어지고, 중앙이나 외국에서 주문해야 할 책도 더 낮은 비용으로 현지에서 직접 구매할 수 있다. 지방의 영세 서적업자는 교보문고와 지방 소비자의 희생을 대가로 그들의 영업활동을 계속하고 또 이윤을 얻었던 것이다. 규제가 경제주체 간에 소득과 부를 이전하는 메카니즘이라는 사실을 여실히 보여주는 사례다.

3) 대체재 규제

① 백화점 셔틀버스 운행 금지

2001년 헌법재판소의 판결로 대통령령이 정하는 사유에 해당하며 시․도지사의 허가를 받은 것을 제외하고는 대형 유통업체의 셔틀버스 운행이 전면 중단되었다.

대규모 점포가 급증하고 백화점과 대형 할인매장(이하 백화점이라 칭함) 등이 고객유치를 위하여 셔틀버스를 무상으로 경쟁적으로 운행하자 중소유통업체 및 여객운송사업계 간에 분쟁이 발생했다. 그러자 입법자는 타 유통업체와 격렬한 경쟁 상태에 있는 백화점업계의 특성상 셔틀버스의 자율적 감축이 실효성이 없다고 판단하고, 2001년 6월 30일부터 백화점 등의 셔틀버스 운행을 금지하고 이를 위반하는 자는 형사처벌 하도록 하였다(여객자동차 운송 사업법은 합헌). 문제는 서로 대체관계에 있는 셔틀버스와 일반버스/택시, 그리고 백화점과 재래시장(중소유통업체)에 대한 것인데, 일반버스/택시와 재래시장 쪽의 주장을 받아들인 것이다. 그러나 이는 몇 가지 기본적인 경제학적 개념을 잘못 적용하고, 대체성 정도를 과도하게 평가하였으며, 만들어진 공익(created public interest)을 위해 백화점과 소비자를 희생시킨 것이다.

우선 소비자가 일반버스나 택시보다는 대형 유통업체의 셔틀버스를 이용한다는 사실은 후자를 이용하는 비용이 전자를 이용하는 비용보다 더 낮다는 것을 의미한다. 따라서 소비자는 셔틀버스라는 교통수단을 사용할 수 없게 됨으로써 손해를 보게 되었다. 그런데 셔틀버스 운행비용으로 인해 '유통 상품'의 가격이 올라가기 때문에 소비자들은 사실상 이익을 얻지 못한다는 논리는 틀렸다. 비용이 가격을 결정하는 것이 아니라 가격, 더 정확하게는 재화나 서비스에 대한 수요가 비용을 결정하기 때문이다. 셔틀버스가 ‘유통 상품’을 생산하는 데 소요되는 하나의 생산요소라면 유통 상품의 가격이 그 생산비용의 일부인 셔틀버스 운행비용을 결정하는 것이지, 셔틀버스 운행비용이 유통 상품의 가격에 영향을 미치는 것은 아니다. 누군가 자원을 사용한다는 점에서 무상은 아니나, 셔틀버스 운행비용이 상품 가격에 전가되지 않는다는 점에서 무상운송으로 판단해야 한다.

백화점 셔틀버스 운행 금지로 어느 누구 하나 이득을 본 사람은 없고 소비자만 불편하게 되었으며, 쇼핑 목적으로 사용되는 자가용 승용차 증가로 교통과 주차장 체증만 가중시키는 결과를 초래했다. 자가용 승용차의 보급률이 낮았을 때에는 일반버스와 택시가 시내에서의 주된 교통수단이었다. 그러나 요즈음에는 자가용 승용차가 보편화되어 있다. 이들 회사의 영업 이익이 예전보다 더 떨어지는 이유는 유통업체의 셔틀버스 운행으로 인한 것이라기보다는, 자가용 승용차의 보급 확대로 인한 일반버스와 택시 업종의 사양화, 그리고 사람들의 구매행위 변화에 그 원인이 있다.

4) 가격 고정

① 쌍용정유의 휘발유가격 인하 좌절

과거에 쌍용정유가 휘발유 가격을 인하 조치하고 판매량 확대를 꾀한 적이 있었다. 그러나 언론에서는 ‘제 살 깎아먹기’라는 이름 아래 휘발유 시장의 경쟁을 비판하였고, 이후 정부가 개입하여 가격경쟁을 저지하였다. 이는 덜 효율적인 정유회사를 보호하는 결과를 낳고 소비자의 복지는 그만큼 감소한 것을 의미한다.

3. 경제학에 대한 오해와 무지에 의한 규제

(1) 소비자 보호 운동에 의한 규제

1) 자동차 안전 규제

Peltzman(1975)은 미국에서 1968년에 발효된 자동차교통안전법(National Traffic and Motor Vehicle Safety Act)은 입법 당시 자동차 사고자 수가 모든 사고로 인한 사망자 수의 1/3 - 1/2 을 차지하고 있고, 감소 추세에 있던 자동차 사망자 수가 1960년대 초반에 증가 추세로 반등함에 따라 자동차 설계 개선을 통해 사고자 수를 줄이고자 하는 것이었다. 즉 자동차안전규제는, 만일 안전규제가 없다면 1972년에 일어날 수 있는 자동차 승객 사고율을 10-20% 를 감소시킬 수 있다는 전망 하에서 입법된 것이다.

그러나 Peltzman의 실증 연구 결과는 (1) 자동차 안전규제는 사망률을 감소시키지 않았는데, 안전규제는 사고 시 운전자와 승객의 사망률은 줄여 주지만, 운전자들의 더 위험한 운전으로 사망률 감소 효과가 상쇄되기 때문이다. 따라서 위험은 운전자나 승객으로부터 보행자, 자전거나 오토바이 이용자들에게 이동된다. (2) 규제는 장기적으로 사고율을 감소시켜 왔던 시장의 힘을 재확인해 주었을 뿐이다. 그러나 이를 가능하게 했던 것은 사고 시의 사망 감소가 아니라, 사고 확률의 감소로 인한 것이다. 따라서 안전규제에 대해 보인 운전자들의 유일한 반응은, 점점 더 적은 횟수의 사고를 내는 것이었던 반면에, 사고의 정도에서는 더 심각한 사고를 당하는 운전행태를 보인 것이었다. 즉 “규제하지 않고 그대로 놓아두었을 때 시장에서 작용하는 힘이, 규제자들이 규제했기 때문에 얻을 수 있었다고 자랑하는 그 모든 것을 얻을 수 있도록 보장해 준다.”는 것이다.

▲ 현재 대기업들은 순환출자규제와 금산분리, 계열사 내부거래 제한, 도급하청 규제등으로 실질적인 투자의욕을 잃고 있는 상황이다. 특히 수도권규제와 같은 문제를 여전히 해결하지 않고 있어 투지기회마저 박탈당하고 있다./사진=미디어펜

2) 신약 규제

Peltzman(1973)은 1962년 신규로 도입되는 의약품에 관한 수정법안에 의한 규제가 과연 의도한 대로, 소비자가 더 가치있는 의약품을 얻는 데 성공했는가, 또 성공하였다면 어느 정도 성공했는가에 대한 실증연구를 했다.

1961년 이전의 의약품에 관한 규제는, 식품의약국(Food and Drug Administration: FDA)은 신청된 약품이 라벨에 표시된 바와 다르게 ‘안전’하지 못하다고 판단될 경우, 약품의 신청이 접수된 날로부터 180일 이내에 그 판매를 금지할 수 있도록 하는 것이었다. 그러나 Kefauver 청문회는, 이러한 약품규제는 제약회사에게는 기존 약품을 약간만 변화시킨 후 특허를 얻어 과대광고를 할 유인(誘因)을 제공하고, 의사는 제약회사의 주장을 액면 그대로 받아들이기 때문에, 환자는 새로운 약품의 진정한 가치보다 더 높은 가격을 지불하는 경향이 있다는 결론을 내렸다. 뒤이어 1962년의 수정법안에서는 ‘안전성(safety)’ 이외에 ‘효능성(efficacy)’ 규제가 더해지고 식품의약국에 부과되었던 180일의 기간 제한을 없애고, 또 제약회사가 판매신청을 하는 데 필요한 실험절차를 식품의약국이 규제하도록 하였다.

Peltzman은 이 규제가 새로운 약품이 시장에 나오는 데 미치는 영향을 검토한 다음, 이 규제의 손익을 따져보았다. 주된 결론은 수정 법안은 신약의 시장 출현을 크게 줄여 소비자에게 손실을 초래했다는 것이다.

(2) 경제민주화 입법

정치민주화는 1인 1표 기준으로 다수결 또는 보강된 다수결 원칙에 의한 의사결정을 의미하며 승자 연합(winning coalition)에 속하지 못한 유권자의 표는 사표화(死票化)된다. 반면에 경제민주화는 소비자들이 기업이 생산한 재화와 서비스에 대한 구매를 통해 매일 투표함으로써 모든 소비자들의 구매 행위가 기업의 생존 여부와 각 기업의 생산구조 등에 영향을 미치므로 사표가 없다. 따라서 경제민주화를 가장 잘 실천할 수 있는 것은 방해받지 않는 자유시장이며, 경제민주화가 위의 개념에 기초한다면 타당한 것이다.

그러나 지금까지의 경제민주화는 시장경쟁을 통해 소비자에게 더 매력적인 기회를 제공하는 경제주체를 규제하는 방향으로 진행됐다. 그러한 배경에는 2008년 글로벌 금융위기의 원인이 신자유주의 이념에 있다는 인식의 확산과 양극화(?) 현상에 따른 반(反)자본주의 정서의 세계적 확산에 있다고 할 수 있다. 따라서 그 목적은 자유시장경제 체제에서 발생하는 과도한 빈부격차를 더 평등하게 조정하고 시장 지배와 경제력 남용의 주체로 인식되는 대기업 규제를 정당화하는 것이다. 구체적인 몇 가지 현황을 살펴보자.

1) 하도급법 공정화에 관한 법률: 납품단가 조정

하도급법을 개정하여 하도급 대금 조정 조건을 완화한 이유는 하도급 대금을 이전보다 더 용이하게 올려 받을 수 있도록 한 것이다. 그러한 주장의 핵심은 원자재 가격의 상승 등으로 중소기업의 제품 생산 비용이 증가하는 요인이 발생했지만 대기업이 이를 납품 가격에 반영해 주지 않아 중소기업의 채산성이 떨어지므로 이를 보충해 주어야 한다는 것이다. 물론 원자재 값이 오르면 납품업체의 채산성이 떨어지는 것은 사실이다. 이 문제를 특정 관계를 위한 자산(relationship-specific asset)이 없는 경우와 있는 경우로 나누어 살펴보자. 특정 관계를 위한 자산이 없는 경우에는 시장에서의 수요와 공급에 의해 조정되며, 특정 관계를 위한 자산이 있는 경우에는 양자 간 협상에 따른 계약에 의존하게 된다.

자동차를 만드는 대기업에 철강을 원자재로 사용하는 부품을 납품하는 납품업체를 고려해보자. 우선 자동차에 들어가는 부품에 대한 수요는 자동차라는 완제품에 대한 수요가 있기 때문에 존재한다. 철강에 대한 수요도 이를 원자재로 사용하여 만든 부품에 대한 수요가 있기 때문에 존재한다. 이와 같이 완제품에 대한 수요가 있기 때문에 존재하는 원자재나 중간재에 대한 수요를 파생수요라고 한다.

이제 철강의 공급 사정에는 변화가 없고 철강에 대한 전반적인 수요가 증가해 철강 가격이 올랐다면, 부품의 공급이 줄어 부품 가격이 올라간다. 즉 부품에 사용되는 철강의 물리적 속성에는 아무런 변화가 생기지 않았지만 철강의 기회비용이 높아졌다. 따라서 부품 회사가 부품을 만드는 철강을 기존의 용도에 잡아두기 위해서는 예전보다 더 높은 기회비용을 지불해야 하므로 부품 가격이 올라간다. 자동차 회사로서는 부품이라는 생산요소 가격이 올라가므로 자동차 공급곡선도 왼쪽으로 이동하여, 미미할지 모르지만, 자동차 가격도 올라간다. 가격기구가 작동하는 데 문제가 없으면 부품과 자동차 가격은 이와 같이 조정되고 분쟁이 발생할 이유가 없다.

이제 문제는 특정 관계를 위한 자산이 있는 경우다. 극단적으로 투자한 설비가 특정 자동차 회사의 부품을 만드는 용도로 사용될 때에만 가치를 가질 뿐, 다른 용도에서는 전혀 가치를 가지지 못하는 경우이다. 즉 부품 업체는 다른 자동차 회사에 납품하지 않으며 자동차 회사는 다른 부품 회사로부터 당해 부품을 구입할 수 없는 경우다. 이런 경우에는 처음부터 부품 가격은 양 회사 간의 협상에 의해 정해진다. 먼저 원사업자가 처음에 수급사업자를 선정하는 방법에는 몇 가지가 있을 수 있다. 가장 일반적인 방법은 원사업자가 여러 잠재적 수급사업자들로부터 부품 제작에 필요한 설비 투자와 인건비 등에 대한 견적을 받아 그 중 가장 합당하다고 판단되는 수급사업자를 선정하는 것이다. 이 때 수급사업자들은 제출하는 견적서에 설비 투자와 인건비 등의 기회비용이 반영된 부품 가격을 요구할 수 있고, 가격은 종국적으로 원사업자와의 협상에 의해 결정될 것이다. 계약 조건에는 계약한 부품 가격에서 수급업자의 설비 투자비용이 모두 회수될 때까지 원사업자가 충분한 물량을 구매한다는 조건이나, 그렇지 못한 경우 설비 투자비용의 처리 문제에 대한 사항이 명시될 수 있다.

미국의 경우에는 원사업자가 수급사업자가 설비 투자비용을 회수할 수 있을 정도의 물량을 확보해 주고, 일단 계약이 끝나면 거래를 계속하든지 아니면 다른 수급사업자를 선택하는 방법이 보편적이다. 또 원사업자가 생산하는 완제품에 대한 수요 감소에 따른 손실은 원사업자가 지고, 부품 생산에 필요한 원자재 가격의 상승 등으로 인한 손실은 수급사업자가 지는 것이 보편적 관행이다. 일본의 경우에는 장기 거래를 바탕으로 이를 보장해주는 방법이 보편적이다. 설령 계약한 물량 계약이 끝나고 더 효율적인 수급사업자가 나타난다고 하더라도 원래의 수급사업자와의 신뢰를 바탕으로 장기적으로 거래를 하는 것이 보편적이다. 한국의 경우 특수 설비에 대한 투자가 필요한 경우 임가공에 의존하는 경우가 많다. 즉 원사업자가 설비와 원자재를 공급하고 수급사업자는 노무를 제공하는 것이다. 납품단가 계약 시에는 원사업자가 투자한 설비에 대한 감가상각을 감안한다.

이와 같이 특정 관계를 위한 자산이 있는 경우에 기업들은 상호 협상 또는 타협에 의해 문제를 처리한다. 즉 하도급 거래는 기본적으로 원사업자와 수급사업자 간의 계약에 따른다. 따라서 납품단가와 지급방법 등은 당사자들 간의 의견 합치에 의해 결정하는 것이 기본 원칙이다. 그리고 이런 거래 관행은 시간이 지남에 따라 더 나은 효율적인 방법으로 진화해 간다.

계약 관계에서 민사상의 분쟁은 흔히 있는 일인 바, 정부 당국이 시정명령이나 과징금, 또는 형벌 등의 강력한 제재 수단으로 통제하는 것은 계약의 자유를 침해하는 것이다. 일본의 경우에는 계약 자유의 원칙을 기초로 법적 규제로는 절차 위반에 대한 벌금형을 두고 있을 뿐, 계약 내용 등에 대한 과징금이나 형벌, 손해 배상 책임 등을 부과하는 규정은 없다.

▲ 소위 ‘정치의 실패’ 시대다. 국회는 정쟁으로 각종 개혁법안과 민생법안을 통과시키지 않고 있다. 공무원연금개혁과 경제규제 해제 등 국민을 위한 각종 입법들이 새정치민주연합의 꼼수와 새누리당의 무기력 속에 지체되고 있다. /사진=연합뉴스

더 중요한 문제는 시장에서 진화하는 효율적 거래 관행을 처벌하면 대기업인 원사업자는 하도급법의 적용을 받지 않는 중견기업과 거래를 하거나 해외에서 부품을 조달할 것이므로 보호하고자 하는 수급사업자인 중소기업에 오히려 피해를 주게 된다. 실제로 자동차 산업에서는 부품의 표준화가 진행되고 있어 글로벌 부품업체로부터 조달받는 경우가 증가하고 있다.

이런 점을 고려하면 원사업자가 수급사업자가 납품하는 부품 가격을 후려칠 수 있다는 논거는 크게 약해진다. 납품단가 후려치기가 단기적으로는 가능할 수도 있지만, 거래는 일방적이 아닌 쌍방적인 것이며 서로의 이해가 맞아야 성사되므로 장기적으로 지속될 수 없다. 그럼에도 불구하고 불만의 소리가 나오는 것은 중소기업이 어쩔 수 없이 거래에 응하지 않을 수 없다고 생각하는 경향이 있기 때문이다. 그런데 중소기업이 거래 단절이 우려돼 응하지 않을 수 없다지만 거래가 단절되면 손해를 보는 것은 대기업도 마찬가지다. 부품이 제때 공급되지 않으면 생산에 차질이 생기기 때문이다. 중소기업 간 경쟁이 심해서 그렇다는 주장도 있지만, 이는 그 납품단가에서 생존할 수 없는 중소기업은 다른 중소기업에 비해 비용 조건이 열등하다는 사실을 반영하는 것이다.

2) 대․중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률

동반성장위원회의 동반성장 개념은 기업들이 시장에서 분업을 바탕으로 한 사회적 협동을 통해 함께 성장하자는 그런 개념이 아니라, 시장에서 경쟁적 우위에 있는 사업자를 이런저런 기준으로 분류하여 규제함으로써 유사 업종에서 경쟁력이 떨어지는 사업자를 돌보면서 함께 성장하자는 개념이다. 위원회의 활동이 성공할 수 없는 이유는 상업 세계가 돌아가는 원리와 위원회의 목적이 충돌하기 때문이다.

입법의 목적은 고유업종제도가 사라진 이후 재벌 등 대기업이 기업총수 일가의 재산증식을 위하여 제조업은 물론 전통적으로 중소상인이 영위해오던 영세한 도매·소매업, 식자재납품업, 음식점업, 공구상 등 각종 분야로 무분별하게 진출하여 중소기업 및 중소상인의 생존권을 위협하고 있으나, 기존의 「대·중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률」에 따라 동반성장위원회에서 중소기업 적합업종제도를 운영하고 있어 적합업종의 선정이 민간의 자율적 합의에 따라 결정되고, 대기업의 사업이양의 경우 권고적 효력만을 가질 뿐이어서 실효성에 한계를 드러내고 있다는 배경에 따른 것이다. 따라서 목적은 중소기업 및 중소상인이 영위하기에 적합한 업종을 지정하여 보호함으로써 중소기업과 중소상인의 경영안정을 도모하여 경제의 민주화를 이룩하고 국민경제의 균형 있는 발전에 기여하는 것이다. 그러나 중소기업 적합 업종 제도는 고유 업종 제도와 마찬가지로 중소기업이 중견기업으로 성장할 유인(誘因)을 억제하고 시장경쟁을 차단하여 경제의 효율성을 떨어뜨리는 결과만을 초래할 것이다. 즉 중소기업계에 이른바 피터팬 신드롬만 심어주는 결과를 초래할 것이다. 그 논거를 살펴보자.

첫째, 누가 어떤 업종에 종사해야 하는지는 시장경쟁을 거친 상업실험을 통해서만 사후적으로 알 수 있다. 이는 누가 소비자의 욕구를 가장 잘 충족시켜줄 수 있을지는 시장경쟁을 통해서만 판가름 날 수 있으며, 수많은 사람들이 살아가는 거대 사회에서 몇몇 사람들이 그 경계선을 긋는 것은 불가능하다는 뜻이다.

둘째, 경쟁이 치열한 상황에서 중소기업이 요구하는 적합 업종은 더욱 늘어날 것이다. 즉 소비자의 욕구를 잘 충족시키지 못하는 기업들은 과당경쟁이나 중복투자 등의 경쟁 제한적 용어를 동원하여 정부로 하여금 자신들을 위한 울타리를 치고 경쟁을 배제토록 함으로써 이익을 얻으려 할 것이다. 그런데 진입 장벽을 치는 규제는 그 본질상 소득과 부를 한 경제주체로부터 다른 경제주체로 이전하는 역할을 함으로써 경제 전체의 생산성과 부의 수준을 떨어뜨린다.

셋째, 중소기업 적합 업종 영역에 아무런 규제를 받지 않는 경쟁적인 외국 사업자가 진출한다면 법이 의도하는 국내 중소기업은 살리지 못한 채, 국내 기업들만 피해를 보게 된다.

넷째, 중소기업에서 성장한 기업을 다시 규제하는 일이 생길 것이다. ‘본죽’이나 ‘원할머니 보쌈’ 등은 소규모 자영업으로 시작해서 중소기업 규모를 벗어난 사업자들인데, 이들이 성장했다는 이유로 다시 규제하게 되는 결과가 된다.

3) 유통산업발전법

유통산업발전법에 따르면 지방자치단체장은 대형마트 점포의 영업시간을 오전 0시부터 오전 10시까지의 범위에서 제한할 수 있으며, 매월 이틀을 의무휴업일로 지정할 수 있다. 1996년 유통시장이 개방된 이후 국내외 유통업체 간의 치열한 경쟁으로 인해 소비자들은 싸고 품질 좋은 상품과 서비스를 제공받을 수 있게 되었으나, 대형 유통업체의 빠른 성장에 따라 중소 유통업체의 생존이 어렵게 되어가고 있어 문제라는 것이다.

법 개정의 타당성 여부를 따져보기 위해서는 대형마트가 등장하여 번성하게 된 원인부터 살펴봐야 할 것이다. 기업의 흥망을 좌우하는 것은 소비자의 선택이다. 소비자의 선택을 받기 위한 요건은 기업가의 기능과 직결된다. 기업가란 불확실한 상업 세계에서 아직 알려지지 않은 이윤 기회를 찾아 나서는 행동인으로 정의된다. 새로운 이윤 기회를 발견하는 과정에서는 필히 경쟁이 야기되는데, 기업 간 경쟁은 소비자에게 더 매력적인 기회를 제공함으로써 상대방을 이기려는 대항적 행위를 말한다. 그리고 이러한 경쟁 과정을 거쳐 기업은 자원의 효율적 사용을 통해 소비자를 더 만족시킬 수 있는 새로운 방법을 발견하고, 그런 방법을 선점하는 기업이 시장에서 소비자의 선택을 받는다. 즉 경쟁은 발견적 절차이며, 경쟁 과정을 통해 희소한 자원이 효율적으로 적재적소에 배분되고 사람들의 물질적 삶도 풍요해진다.

변화하는 상업 세계에서 혁신적인 사업자가 새롭게 등장하고 이에 적절하게 대응하지 못하는 기존 사업자가 시장을 잃거나 퇴출되는 것은 자연스러운 현상이다. 더구나 최근의 경쟁 양상은 신규 사업자가 기존 사업자의 시장점유율을 빼앗는 형태가 아니라 통째로 대체하는 특징을 띠고 있다. IT 산업에서처럼 두드러지는 것은 아니지만 유통산업에서도 그와 같은 양상을 발견할 수 있다.

소비자의 구매 행위도 선호, 소득 수준 등의 변화와 함께 변한다. 예전보다 더 쾌적한 쇼핑 환경을 원하고, 자가용 승용차 보유와 신용카드 소지도 보편화되었다. 또 각 가정에는 냉장고 등의 음식료품 보관 시설도 잘 갖추어져 있으며, 가구 당 평균 인원수도 줄었다. 이에 따라 소비자들은 쾌적한 구매 장소를 선호하게 되고, 소량으로 포장된 여러 가지 품종을 한꺼번에 구매하며, 결제와 주차의 편이성을 원하게 됐다. 대형마트가 등장하고 번성하는 이유는 이러한 소비자의 욕구 변화를 발견하고 이를 충족시켜주고 있기 때문이다.

▲ ‘국회의 복지부동이 차라리 낫다’는 자조(自嘲)적인 말이 나올 정도로 국회에서 제정 및 개정되는 법안들이 문제인 경우도 드물지 않다. 사회에 큰 해를 입히고 경제활성화와 일자리창출에 역행하는 법안들이 줄줄이 통과되고 있다. 대부분이 영업의 자유를 구속하고 가격을 규제하며, 경쟁을 제한하거나 배제시키는 내용들이다./사진=연합뉴스

어느 산업 분야에서든지 규제는 상호 이익이 되는 거래 기회를 박탈하여 소비자 복지 수준을 낮추고 산업이 새롭게 발전해가는 과정을 방해한다. 누구에게나 적용되는 교통신호와 같이 개인의 자유를 일부 제한함으로써 더 큰 자유를 확보하여 교통의 흐름을 원활하게 하는 것 등을 제외하면 모두 그렇다. 결국 재래시장의 중소 유통업체들도 소비자들의 요구에 부응하는 유통산업의 발전 과정에 편입하여 대형마트가 아직 채워주지 못하는 소비자들의 또 다른 욕구를 발견하고 만족시키는 방향으로 변해야만 생존과 번영의 계기를 마련할 수 있다. 소비자를 희생시키는 생산자 보호 규제는 정당화될 수 없다.

이 외에도 신규 순환출자 제한, 대규모 기업집단의 금융계열사 의결권 제한, 이른바 계열사 일감 몰아주기 등에 대해서는 그 동안 많은 논의가 있었으므로 여기에서는 생략한다.

4. 규제와 소비자 복지

정부가 경제에 개입하여 규제할 수 있는 강제력을 가지는 한, 이해 당사자들이 시장에서 경쟁을 통하여 얻을 수 있는 이익보다 정부를 포획하여 얻을 수 있는 이익이 더 큰 경우가 많다. 따라서 이들은 조직적인 움직임으로 정부 규제를 사고자 한다. 이 때 이득을 보는 개인이나 집단은 정부에 대한 로비 활동을 통해 자신들의 요구 사항을 관철시킬 수 있는 이해 당사자들과, 규제를 판매하여 대가를 얻는 정부나 정당이다. 규제로 인해 손해를 보는 개인이나 집단은 그러한 규제를 사지 못한 주체들이다. 따라서 규제를 획득한 개인이나 집단이 그렇지 못한 개인이나 집단을 희생삼아 이득을 얻어내고 규제 판매자는 그 중 일부를 대가로 얻는 것이다.

물론 정부가 경제에 개입하는 목적이 소비자를 보호하려는 의도인 경우도 있다. 그러나 정부 규제가 의도한 효과보다는 의도하지 않은 효과가 더 큰 경우가 많다는 데 문제가 있다. 정부가 좋은 의도를 가지고 규제한다고 하더라도, 정부의 시장 개입은 오히려 시장의 효율적 운행을 저해하고 결국 소비자의 선택의 자유를 축소시키고 비용 부담을 가중시키게 된다. 즉 소비자를 보호하고 복지를 증진시키는 것은 정부규제가 아니라 소비자들이 시장에서 선택의 자유를 누릴 수 있는 기회를 보장하는 것이다. 기업의 생존이 정부의 의사결정이나 정책에 의해 좌우되지 않고 시장 경쟁 속에서 소비자들에 의해 결정될 때 경제 발전은 물론 소비자 복지는 증가한다.

5. 맺음말: 규제 개혁을 위한 과제

지금까지 우리는 사익설과 경제학에 대한 오해나 무지 등으로 발효되는 규제의 현황을 살펴보았다. 사익설에 의하면 경제규제는 소규모 이익 집단이 자원배분의 강제력을 가진 정부와 정당을 포획하여 생기는데, 이는 여러 경제주체 간에 소득과 부를 재분배하는 기능을 할 뿐이다. 또한 규제 판매자인 정부나 정당은 규제 판매의 대가로 재분배되는 소득과 부의 일부를 얻는다.

과거 우리는 간섭주의자들이 주장하는 환상적인 약속을 너무 쉽게 믿어 왔으며, 경제적 진보가 그 개혁 정책이나 규제에 전혀 관련되어 있지 않음에도 불구하고 대부분의 경제 정책들이 성공적이었으리라고 믿어왔다. 역으로 말하면 경제 개혁 과정에 대한 면밀한 연구가 효과적인 개혁을 고안하기 위하여 필요불가결하다고 믿지 않았던 것이다. 그러나 스티글러는 각종 규제는 그 경제적 효과가 미미하거나 역효과를 낳는다는 사실을 보임으로써 경제 개혁 과정에 대한 면밀한 연구가 효과인 개혁을 위한 출발점임을 보이고 있다.

스티글러는 그의 전 생애에 걸친 경제규제 연구에서 회의적인 태도의 필요성, 특히 공공정책의 효과에 대한 회의의 필요성을 논하고 효과적인 개혁을 이룩하는 방법으로서 직접적 규제나 인위적인 방법이 아닌, 개인의 이익 추구에 호소할 것을 주장하고 있다. 또한 스티글러는 인간의 욕망과 인간이 처한 상황의 다양성을 인정하는 개혁제도는 효율적이며 인간적이므로 사람들로 하여금 자발적으로 개혁의 목적에 맞추어 행동하게 하는 방법, 즉 유인책으로서의 가격제도를 효과적인 개혁의 방법으로 이용할 것을 강조하고 있다. 이로부터 도출되는 규제 개혁의 첫 번째 과제는 정부가 가진 자원배분의 강제력을 줄이고 개인들이 유인에 따라 움직일 수 있는 폭을 확대하기 위해 ‘작은 정부’를 실현해야 한다는 매우 원론적인 것이다.

다음의 과제는 실제로 행동하는 인간들이 살아가는 경제의 움직임, 즉 시장 질서에 대한 사람들의 이해를 증진시키는 과제다. 가격(수요)이 비용을 결정하는 것이지 비용이 가격을 결정하는 것이 아니라는 지식만 널리 알려져도 각종 가격 규제의 폐해를 줄일 수 있다. 또한 사람들이 주식회사가 생긴 이유와 주식회사 제도의 운행 원리에 대한 지식을 습득하더라도 기업을 둘러싼 많은 논란도 어렵지 않게 해결할 수 있을 것이다.

다만 아담 스미스가 지적한 바와 같이 일단 발효된 규제로 이해가 크게 얽혀있는 현실에서 이해 당사자들이 규제가 철폐되거나 완화된 시장에 적응할 수 있는 시간적 여유를 주지 않고 급격하게 개혁을 추진하면, 이들의 삶을 위협하여 커다란 반발을 초래하여 실패하는 경우가 많다는 사실, 따라서 적절한 시간을 두고 규제 개혁을 추진하는 것이 바람직하다는 사실을 염두에 둘 필요가 있다. /김영용 전남대 경제학부 교수

1) Stigler, George J., “The Theory of Economic Regulation,” Bell Journal of Economics and Management Science, Spring 1971, pp. 1-21 2) 스티글러는 규제에 이데올로기적인 요소가 없다고 했으나, 그의 규제 이론을 발전시킨 펠츠만(Sam Pelzman)은 그런 요소가 있지만 유의하지 않다는 견해를 밝힌 바 있다. 반면에 루빈(Paul Rubin)은 경제규제에 이데올로기적인 요소가 유의하게 존재한다는 견해를 보인다. 3) 특정한 시점에서의 수요를 저량수요, 공급을 저량공급이라 하고, 일정한 기간 동안의 수요와 공급을 각각 유량수요(流量수요: flow demand)와 유량공급(流量공급, flow supply)이라 한다. 흔히 사용하는 수요와 공급이라는 말은 ‘기간’이 개입된 유량수요와 유량공급을 의미하지만, 아파트와 같은 실물자산이나 외환과 같은 금융자산의 가격은 저량시장에서 결정된다. 4) 이 사례는 일견 가격 규제가 아닌 것처럼 보이지만, 특정 임대료로 예전보다 더 긴 기간 동안 거주할 수 있도록 함으로써 사실상 임대료를 규제하는 효과를 가진다.   < 참고 문헌 > 김영용, 『기업: 그 본질을 바로 알자』, 프리이코노미스쿨, 2014 김영용 외, 『시카고학파의 경제학: 자유, 시장, 그리고 정부』, 민음사, 1994 Demsetz, Harold, “Why Regulate Utilities?,” Journal of Law and Economics, April 1968 Downs, Anthony, An Economic Theory of Democracy, Harper, 1957 Friedman, M. and Rose Friedman, Free to Choose, Avon Books, 1981 -----------, Capitalism and Freedom, University of Chicago Press, Chicago, 1962 Peltzman, S., "Toward a More General Theory of Regulation," Journal of Law and Economics, August, 1976 ------------, "The Effects of Automobile Safety Regulation," Journal of Political Economy, August 197 ------------, "An Evaluation of Consumer Protection Legislation: The 1962 Drug Amendments," Journal of Political Economy, October 1973 Rubin, Paul H., “Ideology,” in Encyclopedia of Public Choice, Charles Rowley and Friedrich Schneider, eds. 2004, 291-296 -------------, “The State of Nature and the Evolution of Political Preferences,” American Law and Economics Review, Spring, 2001, 50-81. Stigler, George J., “The Theory of Economic Regulation,” Bell Journal of Economics and Management Science, Spring 1971, pp. 1-21 -----------, The Citizen and the State: Essays on Regulation, The University of Chicago Press, Chicago and London, 1975. 曺尤鉉 譯, 시민과 국가, 한국경제신문사, 1987