▲ 신상엽 강원대 초빙교수

테러방지법 입법 필요성 및 방향

테러방지법 입법은 21세기 안보환경 변화에 부응하여 국가안전(National Security)과 시민보호(Civil Security)를 위한 국가차원의 대비체계를 구축하는 것이며, 국가안보 및 국내보안정보 분야 입법 미비에 대한 보완이다.

Ⅰ. 테러방지법 입법 관련 쟁점 사항

1. 우리나라 테러방지법 입법추진 과정

지난 2001년 국제사회는 민간 여객기 자체가 폭탄이 되어 자본주의 상징인 World Trade Center 쌍둥이 빌딩을 눈앞에서 순식간에 폭파해버리는 테러를 목격하였다. 이 사건을 계기로 이제는 국가 간 전쟁이 국가안보를 위협하는 요인이 아니라 테러가 국가안보를 위협하는 요인이며 지금까지의 안보활동 방식으로는 국가의 안전과 국민의 안전을 확보할 수 없음을 절감하게 되었다.

그래서 미국 정부와 의회는 2001.10.26. 9.11테러 피해자 및 대테러활동 과정에서 순직 또는 부상을 당한 공직자에 대한 보상, 테러재발을 막기 위한 정부의 대테러역량강화, 테러범 처벌을 강화하기 위해 소위 “애국법(USA PATRIOT Act)”1)을 제정하였다.

이와 함께 2002.11.27. 공화당과 민주당 소속 의원 각 5명 씩 10명으로 약칭 “9.11 위원회”2)를 구성하고, 사무총장을 비롯하여 실무자 총 81명의 도움을 받아 20개월간 250만 페이지에 달하는 자료를 열람하였고, 10개국 1200여명을 인터뷰 하였으며 160명을 증인으로 출석시켜 청문회를 개최하였다. 그 결과를 정리하여 567쪽에 달하는 “9.11 Commission Report”를 작성하여 정부와 의회, 그리고 국민에게 제시하였다.

동 보고서는 현재의 국가운영 체계로 공산주의와의 전쟁, 즉 냉전에서는 승리하였지만, 알 카에다(AQ)와 같은 보이지 않는 “비국가 형태의 적” (Non- State Enemy) 으로부터 국가를 보호할 수 없다는 결론을 내리고 미국의 정보공동체를 혁신할 것과 미국 정부 체계를 개혁할 필요가 있다고 주장하였다.3)

이에 따라 “국토안보법”(The Homeland Security Act (HSA) of 2002, Pub.L. 107–296)을 통해 정부체계를 바꾸었고, “정보기관 개혁 및 테러방지법” (The Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004) 입법을 통해 현재 국가정보장(DNI) 중심 정보공동체를 혁신하였다.

▲ 지난 러시아 여객기 폭탄테러에 이어 프랑스 파리 연쇄 테러 등으로 테러에 대한 불안이 높아지면서, 최근 인천국제공항의 대테러 대응 수위가 한층 강화되기도 한 바 있다./사진=인천국제공항공사 제공

당시 우리나라도 테러방지법 입법을 추진하였다. 2001.11 정부입법안으로 국회에 제출하였으나 정보위를 통과한 법안은 법사위 심사과정에서 여․야간 이견(異見)으로 계류되다 결국 2004.5 국회 임기종료로 폐기되었다.

17대 국회에서도 한나라당 공성진 의원(2005.3), 열린우리당 조성태 의원(2005.8), 한나라당 정형근 의원(2006.2)이 각각 대표 발의하였고 2007.11. 정보위원회는 3개 법안을 통합한 “정보위 대안”까지 만들었으나 당시 정보위원장이었던 신기남 의원의 사회거부로 표류하다 17대 국회 임기 종료로 폐기되었다. 18대 국회에서도 한나라당 공성진 의원(2008.10), 송영선 의원(2009.4)이 제출하였으나 이 역시 여․야 이견으로 표류하다 폐기되었다.

19대 국회에서 새누리당 공연근 의원(2013.3 국가대테러활동과 피해보전 등에 관한 기본법), 이병석 의원(2015, 국민보호 및 공공안전을 위한 테러방지법), 이노근 의원(2015.3 테러예방 및 대응에 관한 법률)이 각각 제안한 3건의 법안이 현재 제출되었으며 현재 소관 상임위에서 법안을 심사 중에 있다.

2. 테러방지법 입법을 둘러싼 쟁점들

지난 14년간 테러방지법 입법을 위해 정부(국가정보원)와 국회(여당)가 노력을 하지 않았다고 할 수 없다. 16대 국회부터 지금까지 9개의 법안이 제출된 것만 보아도 알 수 있다.

그러나 지금까지 입법이 되지 않은 것은 첫째, 우리나라가 테러위협이 있느냐? 하는 것이었다. 미국이나 유럽국가처럼 테러단체의 직접 대상이 아니며 국내 체류하는 외국인, 특히 이슬람 인구가 아직 우리사회를 위협할 정도가 아니라는 것이다. 둘째, 현재의 법과 제도로도 충분히 테러에 대응할 수 있으므로 추가 입법이 필요하지 않다는 주장이다. 셋째, 설상 그 필요성을 인정하는 경우에도 국정원이 대테러업무를 주관하면 아니 된다는 주장이다. 즉, 국정원의 권한이 비대해진다는 주장이다. 비밀정보기관으로 무엇을 하고 있는지 국민이 감시할 수 없는 조직에다 정치개입을 하고 있다는 의구심에서 벗어나지 못하고 있는 국정원에 새로운 기능을 추가할 수 없다는 주장이다.

Ⅱ. 안보환경 변화에 부응한 국가안전체계 구축과 입법적 미비 보완 긴요

1. 21세기 국가안보환경 변화에 대비하기 위한 시스템 구축

동구권 몰락으로 냉전이 종식된 이후 국제사회 분쟁의 형태가 확실히 변화되고 있다. 국가 간 분쟁보다는 국가 내부의 종족분리, 종교적 갈등 등에 의한 내전이 빈발하는 양상을 보이고 있다. 국제사회에서도 비국가 단체(Non State Entities)가 시민의 안전을 위협하는 요인으로 등장한 것이다.

2001년 “9.11 테러”로 우리에게 잘 알려진 알 카에다(AQ)가 대표적인 사례다. 알 카에다(AQ)는 이슬람주의(Islamism)와 지하드(Jihad)를 목적과 수단으로 삼아 서방 국가에 도전장을 던진 것이다. 오사마 빈 라덴은 중동, 아프리카, 동남아 무슬림 국가에서 자발적으로 참가한 무자헤딘(Mujahideen)을 이끌고 10년간(79-89년) 아프가니스탄에서 대소(對蘇)항쟁을 벌여 승리로 이끌었다. 전쟁이 끝난 후 3000여명의 무자헤딘(Mujahideen)을 각자의 고국으로 보내 非무슬림 국가 및 서방과 결탁한 세속 정권을 상대로 마치 게릴라戰을 펼치듯 했다.

국제사회는 UN을 중심으로 알 카에다(AQ) 제거작전을 수행하여 알 카에다(AQ)와 오사마 빈 라덴(Osama bin Raden)을 제거하였지만, IS라는 새로운 이슬람 원리주의 무장단체가 나타나 다시 국제사회를 불안과 공포 속으로 몰아넣고 있다. 그런데 IS는 종전의 알카에다와 다른 양상을 보여주고 있다.

▲ 북한이 지난 11월 10일 노동당 창건 70주년을 맞아 평양 김일성광장에서 김정은 국방위원회 제1위원장이 참석한 가운데 사상 최대 규모의 열병식을 개최했다고 조선중앙통이 보도했다. 사진은 탄두가 개량된 KN-08./사진=연합뉴스

알 카에다는 대소항쟁에 참여한 무자헤딘(전사, mujahideen)이 중심되어 칼리파(이슬람 종교지도자)가 통치하는 세계국가 건설을 목표로 하였다. 그런데 IS는 이슬람 전사(무자헤딘)에 국한되지 않는 양상을 보이고 있다. 우리나라 김OO이 IS에 입단하였다거나 세계 100여 개 국가에서 3만 여명 가담했다는 것은 과거 알 카에다(AQ)와는 다른 양상이다. 이슬람주의나 지하드 신념으로 무장한 자들만 가담하는 것이 아니라는 점이다. 마치 제도권(정부, 주류계층)에 대한 非제도권의 저항 향상으로 전개되고 있다는 것이다.

따라서 테러와의 전쟁은 이슬람 테러단체 혹은 이슬람주의와 지하드 정신으로 무장한 전사(무자헤딘)와의 전쟁이 아니라 인류가 구축해 놓은 지금의 국제질서, 우리가 지키고 있는 법과 제도, 이념과 가치관을 부정하는 집단과의 전쟁이라는 것이다. 이들의 위협으로부터 국가와 시민을 보호하기 위한 국가안전 체계를 구축해야 한다는 것이다.

특히 우리나라는 대남전화 전략을 고수하면서 끊임없이 도발을 자행하고 있는 “깡패국가” 북한을 가까이에 두고 있다. 북한은 6.25전쟁이후 도발의 공통점을 보면 도발이후 “남쪽의 자작극”이라고 주장하는 점이다. 이는 앞으로는 말로만 자작극이라고 주장하는 것에서 나아가 천언함 사태처럼 도발의 증거를 착지 어려운 테러형태로 자행 될 가능이 높다고 예상된다. 북한의 테러를 모방한 도발에 대비하기 위해서라도 테러대비를 조속히 구축해야 한다.

2. 현재의 대통령훈령은 정부기관의 사무분장에 불과, 법제화 긴요

현재 우리나라 대테러활동은 “국가대테러활동지침”4)이라는 대통령 훈령으로 수행하고 있다. 대통령훈령은 정부 내부에서 관계기관이 수행해야 할 직무의 범위와 직무수행요령을 명시한 규정이다. 따라서 민간단체나 국민의 의무와 권리에 관한 사항은 물론이고 행동에 영향을 미치는 사항도 규정할 수 없다. 훈령에서 규정하는 직무 내용 역시 해당 기관의 직무 범위를 넘어설 수 없다.

그 결과 우리나라의 테러 예방/방지를 휘한 활동은 관계기관의 고유기능을 수행하는데 따르는 부수효과를 통해 추진되고 있다고 할 수 있다. 관계기관이 동 지침을 성실히 자발적으로 수행하면 다행이겠으나 만에 하나 그렇지 않을 경우 그마져도 기대한 효과를 거두기 어려운 실정이라 할 것이다.

3. 국정원 국내 보안정보활동에 대한 법적근거 필요

국가정보원법 제3조(직무) 제1항 1호를 보면 “해외정보 및 국내보안정보(국가전복, 대공, 방첩, 대테러 및 국제범죄조직) 수집, 작성, 배포”를 규정하고 있다. 해외정보는 국가정보원의 정보수집 능력을 제한 없이 발휘해야 할 영역이다. 무엇을 수집하고 무엇을 수집하지 말아야하는지 규정할 필요도없거니와 합법적 방법으로만 해야 할 이유도 없다. 그러나 국내보안정보활동은 그렇게 해서는 안된다. 외국인이 관련되어 있다 하더라고 우리 국민을 상대로 하는 일이기 때문이다.

과거 권위주의 시절에는 목적만 옳으면 옳은 것으로 여겨지던 시대도 있었다. 이제는 국내보안정보활동에 대해서 할 수 있는 직무의 범위를 명확히 하고 그 방법도 규정해야 한다. 무고한 시민의 인권이 침해되는 일이 없도록 제도화해야 한다. 그래야 법적 통제도 가능하다.

국정원 역시 소위 제대로 임무 기능을 수행하려면 법적 근거를 가져야 한다. 특히 국내보안정보활동에 대해서는 지금이라도 입법적 미비를 보완해야 한다고 생각한다. 이것은 권한강화 차원이 아니라 입법을 통해 국민에 의한 통제를 오히려 가능하게 하는 일이라고 본다.

Ⅲ. 입법방향 : 국정원 중심으로 국가의 역량을 결집할 수 있어야

1. New Terrorism 양상에 대한 이해

테러는 본질적으로 제3자의 공포심을 이용하여 국가 또는 정부기관의 의사결정에 영향을 미치려는 폭력행위를 말한다. 그런데 21세기 테러는 불특정 다수를 대상으로 공격을 감행함으로써 테러의 목적을 달성하려고 한다. 왜 그럴까?

첫째, 민주주의 발전이다. 대통령, 정치인 등 의사결정권자의 정책결정 선택에 영향을 미칠 수 있는 힘을 가진 사람이 바로 국민이기 때문이다. 둘째, 미디어의 발달이다. 일반 국민을 공격해도 실시간 생생하게 잘 전파되기 때문이다. 어떤 경우는 전문가들이 공격의 의미를 잘 해석하여 테러범이 원하는 곳(정부, 정책결정권자)에 전달해 주기 때문이다. 셋째, 국가시설은 경비와 방호가 철저하여 공격하기 쉽지 않고 대통령을 포함한 의사결정권자들 역시 삼엄한 경호를 받고 있어 공격하기 어렵기 때문이다. 그래서 Soft Target을 대상으로 한다. 이것이 New Terrorism이다.

▲ 사진은 지난 11월 30일 자유경제원 리버티홀에서 개최된 ‘테러방지법, 왜 필요한가’ 토론회의 전경. 발제자인 한희원 교수를 비롯해 김태우 전 통일연구원 원장, 신상엽 강원대 초빙교수, 유동열 자유민주연구원 원장 등 국방·안보 분야 최고의 전문가들이 한자리에 모였다. 사회자인 현진권 자유경제원 원장이 모두발언하고 있다./사진=자유경제원

2. 테러 예방책은 “3T 대책”이다

테러는 3가지 요소가 동시에 결합했을 때 일어난다. 테러 의지를 가진 Terrorist가 무기, 폭발물 등 테러 수단(Tool)을 확보하여 테러 대상(Targets)의 허점을 공격하는 것이다. 이중 어느 하나라도 충족되지 않으면 테러 공격은 일어나지 않거나 일어나도 실패한다.

(1) 테러리스트에 대한 통제대책은?

첫째, 국제 정보기관 간 정보협력이다. 가장 중요하다. 세계 각국의 정보기관은 저마다 특기가 있다. 예를 들면 우리나라 정보기관이 대북정보에 있어서 비교우위가 있는 것처럼 미국 CIA, FBI는 테러리스트 관련해서는 세계적인 정보보유국이다. 러시아는 중앙아시아, 발칸반도 지역 테러정보 강국이고 파키스탄은 탈레반, 이스라엘은 헤즈볼라, 이라크는 IS 등이다, 둘째, 통신감청 등 정보수집 역량을 강화해야 한다. 미국은 테러범에 대해서는 추적감청(Roving Surveillance)5)을 허용한다. 그리고 감청설비를 확보해야 한다. 통신은 인간을 위해 존재하지 통신 자체를 위해 존재하는 것은 아니라고 본다. 인간을 공격하는 통신은 통제되어야 한다. 우리가 사이버범죄조약(부다페스트협약)에 가입하지 못하는 것은 안타까운 현실이다. 셋째, 테러범의 금융거래정보의 수집이다. 테러자금을 차단하기 위해서는 필수불가결한 조치이다. 넷째, 출입국 규제, 즉 입국금지 또는 출입국 사항 모니터링 등을 들 수 있다.

(2) 테러수단. 즉 무기와 폭발물 관리 방법은?

현재 우리나라가 실시하고 있는 제도를 철저하게 이행하고 지키는 것이다 총기, 폭발물관리는 담당경찰관서, 기업의 현장감독관 및 근로자들이 관리규칙을 철저히 지키고 화공약품 등 위험물질은 생산, 보관, 유통, 판매자들의 세심한 관리가 필수적이다. 특히 최종 판매단계에서 구입자 신원확인 및 기록 유지가 필수적이다. 학교, 병원의 연구용, 치료용 위험물질도 마찬가지다. 공항/항만에서 수출입 물품, 휴대품 검사도 강화해애 할 것이다. 다만, 제도적 보완을 추가할 것이 있다. 위험물질 최종 판매단계에서 단골손님이 아닌 매입자가 있으면 관계기관에 통보하는 제도를 도입할 필요가 있다고 본다.

(3) 테러자금 차단을 위한 정보활동 강화가 필요하다

현재 우리나라는 테러자금을 차단할 수 있는 법적 제도적 근거는 확립하고 있으나 국정원의 권한 강화를 반대한 나머지 검찰, 경찰, 관세청, 선관위, 국민안전처 등 관계기관은 범죄 관련 의심스러운 금융거래(특정금융거래정보)6) 정보에 접근 할 수 있으나 정작 국정원은 대테러활동 주무기관인데다 국내보안정보활동을 수행해야 함에도 접근이 원천적으로 차단되어 있다. 심지어 간첩의 공작자금 관련 정보가 있어도 국정원에서 접근 할 수가 없다. 뭐가 무서워 장을 담지 않는 것과 같은 수준이라 하겠다.

(4) 다중이용시설에 대한 보호대책은?

첫째, 시설을 보완해야 한다. 지하철을 예를 든다면 (1)지하철 출입문과 사무실을 일직선상에 두어 직원들이 사무실에서 근무하면서도 출입자를 관찰할 수 있도록 하고 (2)사무실과 안내데스크 유리창 가림막을 치워 내부에서 외보를 잘 관찰할 수 있도록 해야 한다고 본다. 대형쇼핑몰이나 호텔, 나이트클럽 등 일반인의 출입이 잦은 시설에서는 (1)출입구에 평소 안전요원을 배치(이스라엘은 입구에 안전요원 책상을 두고 출입자 관찰)하고 (2)테러경보가 올라가면 Barrior를 설치해서 출입자가 곧장 출입문으로 들어가지 못하고 둘러서 가도록 해 관찰시간을 늘려야 하고 (3)차량돌진 방지를 위해 도로와 연결되어지는 곳에 주변경관과 어울리는 돌이나 철제 의자, 조형물을 설치하도록 해야 한다.

둘째, 현장 안전요원의 사명감과 역량이다. 평소 교육을 통해 역량을 강화시키고 인정감을 부여하는 것이 아주 중요하다. 2005년 이스라엘 수도 텔아비브 나이트클럽 폭탄 테러사건은 현장 안전요원의 성실한 근무자세로 입구에서 자폭하여 자신과 테러범 등 4명이 사망한데 불과하였으나 유사한 테러로 인도네시아 발리 나이트클럽 테러사건(2002)의 경우 자살폭탄 테러범이 나이트클럽 내부까지 진출하여 180여명이 사망하였다.

셋째, 국민들의 관심과 협조가 있어야 한다. 국민들의 협조 중에는 의무적으로 해야 할 것들도 있다. 법적 근거가 필요하다.

3. 주무기관을 어디로 ?

테러방지법을 입법하는데 있어 가장 큰 걸림돌이라고도 할 수 있다. 직무내용의 특성상 국내보안정보기관에서 수행해야 한다. “3T 대책”중 그 중요성에 있어서 테러범(Terrorist)에 대한 통제가 가장 중요하고 어려운 분야이다. 보이지 않는 적과의 전쟁이기 때문이다. 정보가 중요하고 필수적이라는 말은 더 이상 새삼스러운 말이 아니다. 그 외 수단(Tools)관리나 대상(Target) 보호 역시 어려운 분야이긴 하지만 눈에 보이는 분야이다.

수단(Tools)관리나 대상(Target) 보호 업무는 현재 이를 담당하는 국가기관이 여럿이다. 이 업무는 하나로 통합할 수가 없다. 미국은 국토안보부(Department of Homeland Security)를 신설하여 연방 재난관리청, 해안경비대 심지어 대통령 경호기구인 비밀감찰국(SS) 등 22개 기관을 통합하였지만 통합에 포함되지 않은 연방정부 관계기관, 주정부와 협력과 조율을 해야 할 정도다.

따라서 이러한 “3T대책”이 효과를 발휘하기 위해서는 국내보안정보를 담당하는 기관이 중심이 되어 ①관계기관과 협력, 조율을 잘 해야 하고 ②국민의 협력을 도출할 수 있어야 한다. 미국의 국가대테러센터(NCTC) 역시 국가정보장(DNI) 산하에 두되 행정부 관계기관이 참여하는 정부합동기관이 되도록 하고 있다. 미국의 사례가 최선은 아니라 할지라도 지금 할 수 있는 차선책은 될 수 있을 것이다. /신상엽 강원대 초빙교수, 前 국정원 대테러담당관

(이 글은 자유경제원 '정책제안' 게시판에서 볼 수 있습니다.)