▲ 조동근 명지대 경제학과 교수

청년배당, 임의적이고 재량적인 인기영합 복지지출
- 도덕적이지도 과학적이지도 않다 -

1. 청년 배당. 납득하기 어려운 주장들

성남시는 2016년부터 아래 <표-1>과 같은 3대 복지 프로그램을 신설해 시행하며, 폐지 또는 축소되는 사업은 <표-2>와 같다.1) 그리고 청년배당과 관련된 이재명 시장의 입장은 크게 3가지로 요약된다.2)

O 빚내서 하는 게 아니라 최대한 세금을 아껴서 하는 것이다. 헌법에도 ‘복지확대’의 의무가 명시되어 있다. 따라서 ‘청년배당 타당한가’라는 질문은 잘못된 것이다.

O ‘현금지원 적절한가’라는 의문을 제기하는 데, 청년배당은 성남에서만 사용할 수 있는 상품권 및 전자화폐로 지급된다. 유흥업소에선 쓸 수 없다.

O 일각에서는 ‘청년 배당’ 지속가능한가 하는 의문을 제기한다. 임기제에서 시장이 바뀌어 중단되는 일은 충분히 일어날 수 있다. 모든 정책에 붙는 위험이다. 따라서 청년배당에 대해서만 지속가능한가를 물어서는 안 된다.

▲ <표-1> 성남시 신설 복지프로그램

▲ <표-2> 폐지 또는 축소사업

2. 청년배당의 쟁점과 타당성 비판

1) 지자체가 지역화폐를 발행하는 것이 적절한가?

성남시가 지난 20일부터 청년들에게 ‘청년 배당금’으로 ‘성남사랑 상품권’을 지급했는데 이 중 일부가 인터넷에서 속칭 ‘상품권 깡’ 용도로 거래되고 있는 것으로 나타났다.3) 상품권이 지급된 날부터 네이버 카페 ‘중고나라’ 등에 ‘성남사랑 상품권 5만원을 4만3000원에 판매 합니다’, ‘12만5000원어치 상품권을 11만원에 팝니다’ 등 상품권을 할인해 판매한다는 글이 올라오기 시작했다. 액면가의 70~80% 선에서 상품권을 ‘깡’(할인)하겠다는 것이다. 이 같은 언론보도에 대해 이재명 성남시장은 트위터에 “그럼 현금으로 줄까”라고 반문한 뒤 “상품권은 어찌됐던 성남골목 상인들에게 사용된다”라고 밝혔다.

우선 “그럼 현금으로 줄까”라는 트위터 반응은 공직자로서 적절치 못하다. 안하무인(眼下無人)의 인격을 드러낸 것이다. 그의 말대로 ‘현금으로 주는 것’이 맞다. 지자체가 ‘지역화폐의 성격을 갖는 금융증서’를 발행하는 것은 마땅히 규제돼야 한다. ‘상품권’은 어떤 이름을 가져다 붙여도 ‘지역화폐’이다. 그는 지역 화폐 발행을 너무 쉽게 생각하고 있다. 만약 현금을 청년의 손에 쥐어주는 경우 성남 상인들에게 흘러들어간다는 보장이 없다면 차라리 ‘성남의 영세 상인들에게 직접 현금을 쥐어주는 편’이 낫다. 성남 지역 상권을 살리는 것이 목표라면 그렇게 하지 못할 이유가 없다.

문제의 본질은 ‘상품권의 깡’이 아니다. 과연 지자체가 사실상 화폐의 역할을 하는 금융증서를 발행하는 것이 옳은가 라는 근본적인 질문을 던져야 한다.

화폐는 무엇인가? 경제학적으로 정의하면 ‘중앙은행의 통화성 부채’이다. 화폐가 유통되는 이유는 화폐(부채)에 상응하는 자산이 중앙은행의 회계에 잡혀 있기 때문이다. 국가가 발권력을 갖는 것은 이 때문이다. 다른 각도에서 설명하면 국가가 ‘징세권’을 갖기 때문에 화폐가 유통된다고도 볼 수 있다. 결국 화폐란 국민의 세금을 담보로 국가가 유통수단을 갖는 것이다. 어느 시인이 낙엽을 ‘폴란드 망명정부의 지폐’라고 표현한 것”도 화폐 뒤에는 국권(國權)이 존재한다는 것을 상징적으로 표현한 것이다. 민간 기업도 금융증서를 발행할 수 있다. 이 같은 금융증서는 민간 기업의 자산을 담보로 발행한다. 정부가 발행하는 화폐와는 기본적으로 성격이 다르다.

그러면 성남이라는 지방정부가 화폐성 증서를 발행해도 되는가? 화폐성 증서 발행을 가볍게 생각해서는 안 된다. 성남에 중앙은행이 있을 리 없다. 그렇다면 성남의 징세권을 담보로 화폐 증서를 발행하겠다는 것이다. 만약 전국의 지자체들이 모두 자신의 행정구역 안에서 유통되는 자체화폐를 발행하겠다면 어떻게 하겠는가. 더 나아가 시장들이 마음대로 자신의 당선을 위해 이런 저런 유형의 지역화폐를 발행하겠다면 이를 어떻게 규제할 것 인가? 최문순 도지사도 몇 년 전에 강원도 화폐를 말한 바 있다. 그는 주변의 우려를 받아들여 이를 접었다. 하지만 이재명시장은 다르다.

이재명 시장은 “현금을 주는 게 아니라 성남에서만 쓸 수 있는 성남사랑상품권, 전자화폐로 지급할 것이다. 술집 도박장 등 유흥업소에서는 사용할 수 없다”라며 문제없다고 강변한다. 그러나 이 같은 주장이 지역화폐로서의 지역상품권 발행을 정당화시키는 것이 아니다.

▲ 상품권 깡 부른 청년배당금…이재명의 위험한 포츌리즘. 정부 반대에도 올해부터 '3대 무상복지사업'을 강행하고 있는 경기도 성남시가 20일부터 '청년배당' 지급을 시작했다. 이날 오전 중원구 금광2동 주민센터를 찾은 이재명 시장이 청년배당금을 받은 청년들을 격려했다./사진=연합뉴스

2) ‘청년 배당’은 맞는 개념인가

‘청년배당’은 맞는 개념인가? 청년배당에서 배당은 무엇에 근거하는가? 성남에 현 주소를 둔 것이 청년배당의 근거는 아닐 것이다. 재정학에서 광의로 ‘재정배당’(fiscal dividend)을 이야기 한다. 주지하디시피 각종 소득세는 명목소득에 근거해 세를 부과시킨다. 따라서 인플레이션이 진행되면 실질소득은 그렇지 않음에도 불구하고 명목소득은 시간이 감에 따라 자동적으로 높은 소득구간으로 이전되게 되고 세 부담이 늘어나게 된다. 따라서 세금부담을 덜어주기 위해 조세당국은 정기적으로 한계세율을 깎아 주거나 소득구간(tax bracket)의 경계를 상향조정해 준다. 이는 납세자를 주주로 의제해 세 부담을 낮춰주는 것을 배당에 비유한 것이다.

그러면 특정년도인 1991년에 태어나 성남에 주거지를 둔 청년은 무엇을 근거로 배당을 받는가. 마땅한 대답이 없다. 배당과 수당은 다른 개념이다. 특정 경제활동을 장려하는 유인기제로서의 수당이 맞는 개념이다. 구직에 성공한 젊은이에게 지급하는 수당에 대해 시비 걸 사람은 없다. 논리와 명분을 갖고 있기 때문이다. 청년 배당은 용어부터 다시 정의할 필요가 있다. 차라리 청년수당으로 바꿔라.

대상자를 선별하지 않고 모두를 지원하는 것도 문제가 아닐 수 없다.4) 이재명 시장은 유럽에서 시행 중인 ‘기본소득’을 도입하는 데 의미가 있다고 했다. 하지만 ‘기본소득’에 대해 정확하게 설명하지 않는다. 그는 “세금을 납부할 때 이미 소득·자산에 따라 차등과세 했기 때문에 지출할 때도 차등”한다면 이중으로 차등하게 된다는 것이다. 지급할 때는 차등하지 말고 보편적으로 주겠다는 것이다. 하지만 ‘이중차등 방지’가 보편주의를 정당화시키지는 못한다. 소득·자산을 차등과세 할 때 이미 기초자료를 축적했기 때문이다. 수혜 배제 대상을 사전에 걸러내는 것이 비용이 든다면, 그러한 프로그램은 기술적인 측면에서 복지 프로그램으로 적합하지 않다고 볼 수 있다. 청년배당의 수혜자격을 정하는 것이 그리 어렵지 않음에도 불구하고 보편주의를 선택하는 것은 철학의 빈곤이다. 청년배당의 대안은 명백하다. 구직 중인 청년들에게 고용지원을 강화해 일자리를 구할 수 있는 역량을 키워주는 것이다. 그게 복지이고 정책이다.

3) ‘선의의 복지 경쟁’에 국가가 개입하지 말라

청년배당과 관련해 재정여건이 좋지 않은 여타 자치단체들이 상대적 박탈감을 느낄 수 있다는 지적에 대해 그는 “성남시장으로서 성남시 살림을 잘하는 것이 내 의무다. 선의의 경쟁을 하는 것이 지방자치다. 이를 통해 상향평준화를 이뤄야 한다. 다른 지역 걱정은 대통령이 하는 것”이라며 선을 그었다. ‘선의의 경쟁’을 이야기하면 소위 ‘발로 하는 투표’(voting by foot)를 인정한 것이다. 그 정도의 정책 사고를 가졌다면 그는 ‘자유주의 정책입안자’가 되고도 남는다. 하지만 그는 전형적인 좌파 자치단체장이다. 그는 복지 디바이드’에 대해 자가당착에 빠졌다.

현재 대한민국은 지자체간 ‘선의의 경쟁’이 이루어지고 있는가? 여기서 잠시 ‘참여정부로의 시간 여행’을 떠나 보자.5) 참여정부 시절 국회 행정자치위원회는 서울시의 구세(區稅)인 재산세의 일부를 서울시세로 전환해 25개 구(區)에 나눠주도록 하는 내용의 지방세법 개정안을 처리, 전체회의로 넘겼다. 그리고 그렇게 의결됐다. 개정안은 구세인 재산세를 2008년 40%, 2009년 45%, 2010년 이후 50%를 서울시세로 세목을 바꿔 서울시가 25개 구에 똑같이 배분하도록 했다.

서울시는 재산세 공동과세 도입으로 재원이 감소하는 구의 재정 충격 완화를 위해 <표-3>에서와 같이 2008년부터 2010년까지 3년 동안 재정 감소액의 일정 부분을 보전해주기로 했다. 2008년에는 줄어드는 재산세의 60%, 2009년 40%, 2010년 20% 등을 지원하기로 했다. 예를 들어 강남구의 경우 2008년 764억원의 세수가 감소하는 바, 이중 60%인 458억원을 서울시가 지원, 실제 재원 감소액은 306억원으로 줄어들게 된다. 재산세가 줄어드는 4개구는 “지방자치제도의 핵심인 재정 자치권을 침해하는 등 헌법정신에 위배 된다”며 극력반대 했다. 이러한 반대가 참여정부 하에서 받아들여질 리는 없다. 지금도 ‘재산세 공동과세’는 서울시 자치구 재정수입의 골간을 이루고 있다. 막말로 재산세를 걷어서 자기 구(區)에 쓰지도 못할 바엔 왜 재산세를 걷는가. 그러면서 무슨 ‘선의의 경쟁’인가?

재산세 공동과세는 현재 민주당 세력의 작품이다. 다른 정당도 아닌 민주당에 속한 정치인이 ‘선의의 경쟁’ 운운하는 것은 시쳇말로 ‘오버’한 것이다. 그리고 청년수당을 지급하는 것이 ‘선의의 경쟁’의 적법한 수단인가 라는 근본적인 질문을 던지지 않을 수 없다.

▲ <표-3> 공동재산세 도입으로 재원이 감소되는 구(區)

4) 지속가능 리스크, 청년배당에 만 국한 된 것 아니다

이재명 시장은 임기제에서 시장이 바뀌어 사업이 중단되는 일은 충분히 일어날 수 있다. 모든 정책에 붙는 위험이다. 이런 요지의 인터뷰를 했다.6) 하지만 이는 대단히 위험한 발상이 아닐 수 없다. 사람이 바뀌면 중단될 수 있는 리스키(risky)한 사업은 처음부터 하지 말아야 한다. 사람에 따라 제도가 생기고 없어진다면 제도의 안정성은 크게 훼손될 수밖에 없다. 아니면 말고 식의 정책접근은 ‘도덕적 해이’를 낳을 뿐이다. 도덕적 해이는 극단적으로 ‘먹튀’가 될 수도 있다.

법치와 인치를 구별해야 한다. 법의 제한(규제)이 가장 절실한 대상은 ‘자의적 정부’(arbitrary government)이다. 법치의 요체는 정부의 권력을 제한하고 개인의 자유를 보호하는 것이다. 특정한 시간과 공간에 구애받지 않고 그리고 특정한 사람들이 누구인지에 상관없이 국가가 어떤 행동을 취할 것인지 예측 가능해야 한다. 이것이 법치 즉 ‘법의 지배’다. 법은 사람들이 계획을 세우고 실행할 때 방해받지 않게끔 구체적인 ‘변수가 아니라 상수’로 작용해야 한다. 정부가 특정 계층을 보호하거나 편의를 도모하는 것은 필연적으로 거기서 배제된 나머지 사람들에 대한 차별이 된다.7) 정책이 위정자의 취향에 따라 집행돼서는 안 된다.

이재명 시장은 청년배당은 재정에 여유가 있어서라고 한다. 하지만 재정여건은 일종의 구조적인 변수로서 단기간에 크게 변하기 어렵다. 따라서 재정여력 개선은 일시적 요인일 개연성이 높다. 최근 위례신도시 등으로 인한 일시적 세수 증가 현상 일 수 있다. 세수증가의 지속가능성을 담보할 수 없는 상황에서 ‘자의적으로’ 복지사업을 추진하는 것은 옳지 않다. 청년배당은 일종의 ‘헬리콥터 머니’로 마땅히 규율해야 한다. 그렇지 않으면 당선을 위해 복지사업을 벌이는 것을 막을 방법이 없다. 결국에는 재정을 파탄 나게 할 수 있다.

5) 100만 시민과 약속한 공약이라 지켜야 한다

이재명 시장은 청년배당은 시민과의 약속이며 빚을 내서 하는 것도 아니고 최대한 세금을 아껴서 하는 사업이라고 했다. 주민과의 약속이라 지켜야 한다는 것이 방패일 수는 없다. 그렇다면 예산이 감액되는 부분도 주민의 동의를 받아야 한다는 논리가 성립한다. 또한 어떤 예산 항목이든 지출의 증가는 동액의 다른 부분의 지출 감소를 수반한다. 지출은 항상 ‘기회비용’을 가진다.

성남시의 올해 예산은 2조3000억 원이다. 성남시의 일반회계 대비 자체재원을 의미하는 재정자립도는 60% 수준이다. 전국 기초 지자체 중 상위권이지만 절대적 기준으로 복지정책을 쏟아낼 만큼 재정여력을 가진 것은 아니다. 신설되는 복지 프로그램 때문에 기반시설이나 다른 분야가 소홀해질 우려가 있다. <표-2>에서 보듯이 성남시는 올해 공공근로 사업과 지역공동체 일자리 사업 등 저소득층 자활을 돕는 사업을 상당정도 축소했다. 두 사업은 저소득층이나 정기적인 소득이 없는 주민들에게 일자리를 주고 월 최대 81만 원(65세 미만)을 지급하는 것이다. 성남시의회에 따르면 공공근로 사업비는 지난해 약 54억 원에서 올해 30억 원으로, 지역공동체 일자리 사업비는 18억 원에서 12억 원으로 줄어들었다.

청년배당을 위해 공공근로 사업과 지역공동체 일자리 사업 등 저소득층 자활사업 예산을 축소한 것은, 복지의 본질을 저버린 특정 연령층에 대한 인기영합이 아닐 수 없다. 정책은 “원칙(principle)의 문제로 편의(expediency)의 문제가 되어서는 안 된다”는 하이에크의 조언을 깊이 새겨야 한다.

6) 누리과정 예산 미(未)편성

성남시는 복지 증진은 헌법적 의무라며 청년배당 프로그램을 강행했다. 하지만 성남시는 취학 전 아동 교육 복지 사업인 누리과정 문제는 외면하고 있다. 남경필 경기도지사가 도내 어린이집 누리과정 2개월치인 910억 원을 준예산 상태에서도 집행하겠다고 밝혔지만, 성남시는 "돈이 내려오더라도 우리는 집행할 수 없다"고 밝혔다. 시 관계자는 "학부모들 불안감은 이해한다"면서도 "중앙정부 책임인 누리과정 예산을 도지사가 대신 해결하려는 것을 우리는 받아들일 수 없다"고 말했다. 이에 따라 성남시 내 유치원과 어린이집에 쓸 누리 예산은 현재로선 제로(0)다. 경기도교육청이 편성해 놓은 유치원 누리과정 예산을 도의회에서 전액 삭감했고, 경기도에서 일단 지급하기로 한 2개월치 어린이집 예산은 성남시가 집행을 거부하겠다고 했기 때문이다.

누리과정의 실제 혜택은 지역주민이다. 이재명 시장이 속한 정당도 과거 대선에서 누리과정 같은 무상보육을 공약으로 걸었었다. 그렇다면 이는 결국 “대통령 선거에 졌기 때문에 부담하지 않겠다”는 것과 마찬가지이다. 중앙정부는 공약 이행을 위해 행정의 일부를 지방정부에 위임할 수 있다. 지방정부도 일정 부분 예산을 편성할 의무를 가진다. 중앙정부와 자치단체간의 비용부담을 놓고 협상을 벌일 수는 있지만 예산 자체를 편성하지 않겠다는 것은 직무유기가 아닐 수 없다. 누리과정 운영을 놓고 중앙정부와 대립각을 세우는 ‘특정’ 지방자치 단체들의 면면을 보면, 이는 예산의 문제가 아닌 정쟁의 문제로 밖에 볼 수 없다.

3. 재량적 임의적 복지프로그램 규율돼야

성남시는 소위 3대 복지 정책을 통해 “지자체의 복지 프로그램” 자율성을 높이는 기회로 삼겠다는 복선을 깔고 있다. 하지만 아전인수식 해석은 금물이다.

지자체가 새로운 복지제도 시행을 위해서는 사회보장기본법에 의해 복지부와 미리 협의해야하는 바, 성남시의 사업들은 아직 협의 절차가 끝나지 않은 상태에서 사업을 강행했기 때문에 명백한 법령위반으로 해석될 수밖에 없다. 더욱이 청년배당을 강행하면서 누리예산 편성을 고의로 유기한 것은 균형을 잃은 처사가 아닐 수 없다. 지방자치법 제 172조는 예산안과 같은 지방의회 의결이 법령에 위반할 경우 광역단체장이 기초단체장에게 재의 요구를 지시하고, 기초단체장이 예산안 재의 요구 지시에 불응하거나 지방의회의 위법한 의결이 다시 있는 경우 대법원에 제소하도록 규정하고 있다. 따라서 법적 절차가 진행되어야 한다. /조동근 명지대 경제학과 교수