중앙정부 지자체의 역할과 권한, 그에 따른 책임이 명확하게 나누어지지 않아 다양한 사회적 갈등과 비효율이 발생하고 있다. 최근 불거진 이슈는 이재명 성남시장의 청년수당 및 교육감들의 예산편성 거부로 인한 누리과정 보육대란이다. 이에 바른사회시민회의는 25일 이들 논란을 분석해보고 중앙 및 지자체 간 재정분권과 권한쟁의 문제를 짚어봄으로써, 바람직한 관계 개선방향을 논의했다. 바른사회가 25일 프레스센터에서 개최한 토론회에서 참석자들은 입을 모아 “중앙정부와 지자체의 역할 및 책임에 대하여 명확하게 재설정해야 한다”며 “지자체가 법적 근거나 중앙정부와 협의 없이 자의적으로 무상복지나 예산삭감 등을 추진하는 것은 문제 있다”라고 지적했다. 세간의 누리과정 보육대란 및 청년수당이 인기영합 정치쇼라는 설명이다. 발표자 박주희 바른사회시민회의 사회실장은 이번 누리과정 예산편성 거부 및 보육대란에 대해 “서울, 경기, 광주, 전남 등 누리과정 예산이 제로인 곳의 예결위 및 본회의 회의록을 분석한 결과, 더민주 시도 의원들이 누리과정 전액 삭감 수정안을 주도하고 통과시켰다”며 “누리과정 예산을 유보금으로 묶어놓으면서 당장의 보육대란을 강 건너 불 구경하는 이들 지방의원들의 행태는 아이들과 학부모, 유치원 및 어린이집을 볼모로 정치 싸움을 벌이는 것”이라고 강조했다. 박 실장은 부모들이 나서서 이들 시도 의원들을 대상으로 지방자치법에 따른 ‘주민소환’을 해야 한다고 제언했다. 아래 글은 박주희 실장의 발제문 전문이다. [편집자주]

 

▲ 박주희 바른사회시민회의 사회실장

현실화 된 ‘보육대란’ 왜 발생했는가

무상보육, 공짜보육이 시행 만 4년 만에 허상을 걷어내고 민낯을 드러냈다. 사실 그 동안 누리과정은 예산 부족 문제로 계속 아슬아슬한 외줄타기를 해왔다. 하지만 누리과정의 공급자 입장인 유치원.어린이집도, 그 서비스를 받는 수요자.학부모 모두 만족하지 못하고 있다. 여전히 오르막길을 모르는 출산율은 무상보육, 누리과정 취지를 되묻게 만든다.

현재 현실로 닥친 보육대란은 언젠가 터질 시한폭탄이었다. 땜질 처방으로 데드라인을 연장했을 뿐이다. 그런데 이번 보육대란 사태는 무상보육.누리과정 문제의 본질보다는 다른 근원이 작용했다는 점에 심각성을 크게 느낀다. 중앙정부와 지자체/시도교육청 간 팽팽한 줄다리기, 그리고 교육청과 지방의회의 아이들을 볼모로 한 정치싸움이 바로 누리과정 파국을 불러왔다.

누리과정 갈등 전말

어린이집.유치원의 공통교육과정인 누리과정은 2012년 만 5세를 시작으로 2013년 만3~5세까지 확대되었다. 갈등의 발단은 4조 원이 넘는 막대한 예산을 누가, 어느 자금줄에서 지원하냐는 문제이다. 2012년~2014년은 국고와 지방교육재정교부금 등으로 누리과정 예산을 중앙정부가 함께 부담하고, 2015년부터는 전액 지방교육재정교부금으로 충당하기로 계획했다. 이는 2012년 각 시도 교육감들과 협의한 사항이다.

하지만 2014년 지방선거 이후 이념성향상 진보로 분류되는 교육감들이 다수 등장하게 되었고, 이들이 주축이 된 시도교육감협의회는 그해 말 2015년도 누리과정 예산편성을 거부했다. 국회는 12월, 누리과정 지원을 위한 국고 목적예비비 5000억 원을 의결했다.

2015년 초, 다수 지역에서 3~6개월분 누리과정 예산만 보유하게 되자, 4월 누리과정 예산을 위해 한시적으로 정부보증 지방채를 발행할 수 있게 한 지방재정법이 통과되고, 5월 교육부가 5000억 원 예비비를 마련해 각 시도교육청에 내려보내면서 일단 보육대란 사태는 막았다.

2015년 10월, 정부가 지방재정법의 의무지출경비에 누리과정 예산을 지정하는 내용의 시행령을 공포했다. 이에 시도교육감협의회가 반발하며 2016년도 누리과정 예산편성 거부를 밝혔다. 이어서 정부는 유치원·어린이집 예산으로 약 4조 원의 교부금을 교육청에 내려보냈고 교육청이 지방채 3조9000억 원을 발행하도록 허용했다. 하지만 교육감들은 그 4조 원에 대해 원래 정부가 줘야 할 지방교육재정교부금에 누리과정 예산을 끼워 넣었다고 반박했다. 12월 초, 국회는 누리과정 국고 목적예비비 3000억 원을 의결했다.

2015년 12월, 다수 교육청들이 유치원/어린이집 누리과정 예산의 일부만 편성했고, 이 마저도 지방의회가 예산 심의.의결 과정에서 누리과정 예산을 삭감시켰다. 특히 서울,광주,전남의회는 예결특위에서 교육청이 편성한 유치원 누리과정 예산을 전액 삭감해 예비비의 내부유보금으로 돌렸다. 경기도의회에선 누리과정 예산 건으로 본회의 난투극까지 벌어졌다.

2015년 12월 29일 교육부는 이들 서울,광주,전남 교육청에 시도의회에 ‘재의’를 요구하도록 지시했고, 서울.경기.광주 등 7개시도 교육청 상대로 예산 점검에 나섰다. 이어 2016년 1월 5일 재의요구 수용하지 않는 교육청을 대법원에 제소하고 예산집행정지를 신청하겠다고 밝혔다.

2016년 1월 18일 이준식 사회부총리 겸 교육부장관과 전국시·도교육감협의회 임원단의 첫 상견례를 가졌지만 서로의 입장차만 재확인했을 뿐이다.

2016년 1월 20일 보육대란이 현실화되었다. 사립유치원은 누리과정 지원금으로 그달 교사 월급을 지급하는 재정구조 때문에 발을 동동 굴리고 있다. 교육청 승인 없이는 유치원 명의로 대출도 힘들어 경기, 서울 등 지역의 많은 유치원 원장들이 개인 대출로 겨우겨우 위기를 넘기는 상황이다.

▲ 누리과정 갈등의 발단은 4조 원이 넘는 예산을 누가, 어느 재원에서 지원하냐는 문제이다. 2012년~2014년은 국고와 지방교육재정교부금 등으로 누리과정 예산을 중앙정부가 함께 부담하고, 2015년부터는 전액 지방교육재정교부금으로 충당하기로 계획했다. 이는 2012년 각 시도 교육감들과 협의한 사항이다./사진=연합뉴스

누리과정 예산지원의 법적 근거

유아교육법: 제24조(무상교육) ②제1항에 따라 무상으로 실시하는 유아교육에 드는 비용은 국가 및 지방자치단체가 부담하되, 유아의 보호자에게 지원하는 것을 원칙으로 한다. <개정 2010.3.24.>

영유아보육법 시행령: 제23조(무상보육 실시 비용) ① 법 제34조제3항에 따라 제22조제1항제1호의 영유아 무상보육 실시에 드는 비용은 예산의 범위에서 부담하되, 「지방교육재정교부금법」에 따른 보통교부금으로 부담한다. <개정 2013.2.28.>

지방재정법 시행령: 제39조(의무지출의 범위) 4.「유아교육법」 제24조와 같은 법 시행령 제29조 및 제34조제3항·제5항에 따른 공통의 교육·보육과정 지원비 <개정 2015.10.6.>

누리과정 예산지원과 관리체계의 엇박자

누리과정 시행 후 어린이집.유치원 이용 아동 수는 해마다 증가했다. 당연히 누리과정 총 예산도 꾸준히 늘어 누리과정 시행 첫 해 2013년 3조4239억 원에서 2016년 4조249억 원으로, 4년 만에 17.5% 예산이 증가했다.

그런데 다수의 교육청이 유치원 누리과정 예산은 6~12개월 편성하면서 어린이집 누리과정 예산 편성에는 소극적이다. 관리체계 문제 때문이다. 누리과정이라는 공통교육과정을 실시한지 4년이 지났지만 여전히 유치원은 교육부, 어린이집은 보건복지부 소관으로 이원화되어 있다. 교육청에서는 교육부 소관이 아닌 어린이집 예산을 떠안는 것이 못마땅할 수밖에 없다. 또한 누리과정 예산집행은 각 교육청이 유치원에 직접 지원하는 반면, 어린이집 예산은 교육청이 편성하지만 지원 실무는 기초자치단체들이 담당하는 방식이다.

누리과정 취지는 이원화돼 있는 어린이집과 유치원의 교육과정 관리를 통합해 아이들에게 차별 없는 교육을 시행한다는 건데, 그러려면 '유보통합'이라는 기반이 먼저 갖춰져야 했다. 하지만 선거바람을 타면서 공짜보육이 공약으로 부상해, 관리체계와 예산집행주최 등 시스템 정비 없이 급하게 누리과정이 시행됐다. 물론 교육기관인 유치원과 보육기관인 어린이집은 관리주체와 예산 지원, 학부모 부담금, 교원 양성체계 등이 많이 달라 '유보통합'은 오랫동안 여전히 난제로 남아있다.

▲ 연도별 누리과정. /자료출처: ‘교육재정 수요의 장기 전망 및 정책 방향’. 조세재정연구원, 2014.

 

▲ 누리과정 지원기준 연령 및 금액. (단위: 원)

 

▲ 어린이집, 유치원 이용 아동 수. /자료출처: 어린이집은 보건복지부 보육통계, 유치원은 한국교육개발원 교육통계.

교육청의 누리과정 예산 편성

교육청은 직접 세수를 거둬들이는 것이 아니라 예산 집행 기능만 수행한다. 교육청 수입구조를 보면, 전체의 70%가 지방교육재정교부금(내국세의 20.27%)이며 20%는 지자체 전입금(지방세), 나머지 10%가 학생 등록금과 지방채이다. 교부금은 세수에 연동되기 때문에 경기흐름에 예민하게 반응하는데, 교육청은 이 교부금을 총액으로 받아 집행하므로 지원예산을 더 받으려는 유인이 자연스레 발생하게 된다.

교육부가 유치원과 어린이집 누리과정 예산을 모두 편성하지 않은 서울, 광주, 경기, 전남 교육청 및 어린이집 예산을 편성하지 않은 세종, 강원, 전북 교육청의 2016년 예산을 점검한 결과, 각 교육청이 퇴직자의 인건비까지 편성하거나 학교 시설비를 과다 편성하는 등 예산을 과다 편성했다고 지적했다. 서울, 경기, 광주, 세종, 강원, 전남, 전북의 교육청들은 모두 소위 진보 교육감들이 있는 지역이다.

▲ 연도별 누리과정 예산. /자료출처: 교육부 (단위: 원)

시의회의 누리과정 예산 심의, 의결

교육청 예산안을 최종 심의하고 의결하는 곳은 각 지방의회이다. 그런데 서울, 광주, 전남 의회는 교육청이 어린이집 누리과정을 ‘0’으로 편성한 것을 그대로 원안의결했고, 교육청이 편성한 유치원 누리과정 예산마저 모두 ‘0'으로 전액삭감 했다. 경기도의회도 예산안이 통과되지 않은 준예산 집행 상황이지만 본회의에 올려 진 최종 예산안에는 유치원과 어린이집 누리과정 예산이 모두 ‘0’이다. 그 외 세종, 강원, 전북 의회는 교육청이 어린이집 누리과정 예산을 ‘0’으로 편성한 것을 그대로 통과시켰다. 이들 7개 지역 교육감들은 모두 진보적 이념성향으로 분류되며, 의회는 여야 비율로 볼 때 강원도를 제외하곤 모두 야당이 다수당이다.

▲ 표. 2016년도 시도 지역별 누리과정 예산 의결

현재 유치원 누리과정 예산을 ‘0’으로 전액 삭감한 서울, 경기, 광주, 전남 의회는 그 예산을 그대로 예비비의 내부유보금 항목으로 편성했다. 유보금은 추가경정예산을 통해 전용할 수는 있지만, 그러려면 의회의 동의를 받아야 하므로 만약 의회가 계속 누리과정 예산 편성을 거부하면 방안이 없다. 유치원에 대한 지원예산은 교육청이 편성하는 예산 내에서 집행되어야 하므로 지방의회에서 수정 예산안을 재의결하는 방법 외에는 대안이 없다.

▲ 표. 유치원 누리과정 예산 전액 삭감한 시도의 예비비

도대체 지방의회에서 무슨 일이 일어난 건지 들여다볼 필요가 있다. 서울, 경기, 전남 의회(광주는 회의록이 없음)의 예결위 회의록을 분석한 결과 유치원 누리과정을 전액 삭감하는 과정에서 여러 정치적 이해관계가 개입된 것으로 보였다.

서울시의회 예결위에서 야당의원들은 유치원 누리과정 예산을 전액 유보금으로 돌리는 수정안을 냈다가, 곧 이어 예산총칙 제8조 제7호 누리과정 사업비 항목까지 삭제해 교육청이 유보금을 누리과정에 전혀 사용할 수 없게 만들었다. 이 수정안은 예결위 재석위원 31명 중 찬성 21명으로 가결됐다. 걸린 시간은 불과 46분이었다. 본회의에는 재석의원 87명 중 61명이 찬성했으며 모두 더불어민주당 의원들이었다. 반대 25명은 모두 새누리당이다.

경기도의회는 누리과정 예산안 의견이 첨예하게 대립되어 의회 양당대표에게 협상을 위임했지만 합의점을 못 찾고 12/28 다시 예결위 전체회의에서 다뤄졌지만 결론을 내지 못했다. 12/30 오후 4시반 예결위에서 유치원 누리과정 예산을 모두 삭감하는 안이 상정됐고 반대 의견 한마디 없이 그대로 가결되었다. 예결위 출석의원 11명 모두 더불어민주당 의원들이었다. 12/31 본회의에서 누리과정 유치원예산 삭감 건으로 난투극이 발생했고 사상 초유의 준예산 사태를 불러왔다.

전남도의회 예결위에서는 참석위원들이 부교육감에게 ‘정부에 제대로 대응하려면 유치원 누리과정까지 다 삭감해야지 왜 어린이집은 ’0‘이고 유치원만 예산을 잡았나. 도의회가 왜 그런 책임지고 욕먹어야 하나’라며 교육청의 유치원 예산 편성을 문제 삼았다. 그런 후 바로 계수조정소위원회를 구성해 20분간 논의하더니 유치원 누리과정 예산을 모두 삭감해 내부유보금으로 조정하는 수정안을 통과시켰다. 본회의에서 재석의원 48명 중 46명이 찬성했다. 46명 중 더불어민주당은 43명, 새누리당 1명, 무소속 2명이다.

진보성향 교육감들은 누리과정예산이 대통령 공약이므로 중앙정부의 책임이라고 줄곧 주장했고 지난 10월 어린이집 누리과정 예산을 편성하지 않기로 결의했다. 그래서 다수 교육청이 어린이집 예산은 ‘0’으로 편성했다. 하지만 유치원은 교육청 소관기관이고 법적으로도 교육기관이므로 예산을 책정할 수밖에 없다. 그런데 지방의회 의원들이 어린이집 시설들만 운영의 직격탄을 맞게 되는 이 예산안을 만약 그대로 통과시키면, 자신들이 어린이집 원장들로부터 집단 항의를 받을 게 분명했다. 지역구가 있는 의원들은 당연히 어린이집 원장들의 표를 의식하게 된다. 결국 서울, 경기, 전남 의회는 유치원 누리과정 예산도 전액 삭감하는 결론을 내린 둣하다. ‘유치원과 어린이집의 형평성 유지’라는 변명을 앞세우면서 말이다.

교육청/시의회의 예산 재편성/재심의 현황

1월 중순을 넘기면서 보육대란이 현실로 다가온 상황인데도, 몇몇 교육청은 어린이집 누리과정 예산에 대한 정부 추가지원이 없으면 추가경정예산 불가 입장을 고수하고 있다. 일부는 추경 편성안 제출 계획을 갖고 있지만 의회가 강경하게 나오고 있다. 설사 예산안을 통과시키기로 약속하더라도 의회를 열어 통과시키기까지 수 개 월이 걸릴 수도 있다.

▲ 표. 누리과정 예산 재편성 및 재심의 현황.

결 론

1. 누리과정 예산 삭감한 지방의원들에게 책임 물어야

지방의회가 교육청이 편성한 누리과정 예산을 삭감한 배경에는 정치적 의도가 강하다. 아이들과 학부모, 유치원과 어린이집을 볼모로 정치 싸움을 벌인 것으로 해석될 수밖에 없다.

최근 들어 청년수당, 공공산후조리원 등 지자체가 사회보장제도 신설.변경할 때 보건복지부와 협의하는 과정에서 중앙과 지자체 간 잦은 마찰을 빚고 있으며, 지자체의 복지사업이 불수용 결정을 받자 중앙-지자체 간 갈등이 법적 분쟁으로 점철되고 있다. 이러한 중앙-지자체 간 복지를 둘러싼 갈등에 지방의회가 지자체를 동조하고 나섰다고 판단된다.

특히 이번 4월 총선이나 2017년 대선 앞두고 사실상 여야가 ‘복지’ 다툼을 벌이는 중이다. 야당은 무상보육이 대통령 공약이기에 어떻게든 무상보육에 흠집을 내서 현 정부와 여당의 잘못으로 돌리려는 전략을 세울 수밖에 없다. 하지만 여당의 복지는 안 되고 야당 자신들의 복지는 된다는 주장은 어불성설이다. 국민들에게 어떤 복지가 필요하고 같은 예산을 투입하더라도 효율성이 높은 복지는 무엇인지 고민해야는데 ‘니 복지 내 복지’ 싸움이다.

지방의원들은 모두 그 지역 주민들로부터 선출된 사람들이다. 그런데 의회가 삭감한 유치원 누리과정 예산을 유보금으로 갖고 있으면서 당장의 보육대란을 강 건너 불 구경 하듯 정치적 당리당략에 빠져있다.

지방자치법 제20조에서 주민은 그 지방자치단체의 장 및 지방의회의원(비례대표 지방의회의원은 제외한다)을 소환할 권리를 가진다고 명시되어 있다. 누리과정 예산 삭감을 주도한 의원, 이를 방기한 의원들을 대상으로 유치원.어린이집 학부모들이 나서서 주민소환을 해야 한다.

2. 누리과정 예산 지원 방식 변경해야

교육청 예산은 내국세의 20.27% ‘지방교육재정교부금’이 총액으로 이전되고 그 안에서 누리과정 예산이 편성되기 때문에, 향후에도 교육청이 누리과정 예산을 순순히 편성하리라고 장담하기는 힘들다. 중앙-지자체 간 누리과정 예산의 팽팽한 줄다리기는 계속 이어질 것이다.

중앙-지자체 간 갈등, 교육청과 지방의회의 몽니로 발생될 보육대란을 막으려면 누리과정 예산 지원 방식의 변경이 필요하다. 최근 경남도 누리과정 예산 운용 방식이 대안으로 제시되고 있다. 시도교육청이 예산안에서 어린이집 누리과정 예산을 편성하지 않는 문제에 대해, 광역단체가 법정 전출금을 교육청에 줄 때 어린이집 누리과정 예산만큼 제외한 금액을 주고, 광역단체가 직접 기초 자치단체에 주는 방법이다. 교육부도 ‘상계 대안’ 도입(유아교육법 시행령 형태)을 검토할 필요가 있다.

3. 누리과정 사태의 근원적 해결책 찾아야

2015년부터 누리과정 예산을 전액 지방교육재정교부금으로 충당하기로 했지만, 2015년 초대부분 시도가 3~6개월분만 편성했다. 그러자 4월 국회는 한시적으로 정부보증 지방채를 발행할 수 있게 한 지방재정법을 통과시키고, 5월 교육부가 5000억 원 예비비 마련해 각 시도교육청에 내려보내 이 돈으로 초중고교 각종 예산을 충당하는 대신 교육청 예산으로 누리과정을 지원하는 우회방식을 사용했다.

무상보육 시행 2012년부터 정부는 펑크 난 보육예산을 계속 ‘땜질 봉합’식으로 처리했다. 그런 진통을 겪고 있으면서 정작 무상보육의 본래 취지나 실효성에 대해서는 침묵하고, 예산책정을 하지 않는다며 교육청에 강압만 넣고 있다. 대한민국 경제상황이나 납세수준은 고려않고 선진국 복지 베끼기에만 치중해 온 건 아닌지, 전 계층 대상으로 하는 무상보육이 지속가능한지 이제는 정부도 솔직히 시인해야 한다. /박주희 바른사회시민회의 사회실장