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공공부문 비대 '법적 약탈'…민간개방이 답이다
공짜 점심 없어…복지 포퓰리즘 엄격한 페널티 정치혁신 필요
승인 | 편집국 기자 | media@mediapen.com
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 승인 2016-05-29 10:10:00
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공무원의 수는 일의 양과 관계없이 증가한다. 영국 행정학자 시릴 파킨슨이 밝힌 '파킨슨의 법칙'이다. 공무원을 포함한 한국의 공공부문 역시 증가하는 추세다. 비단 공무원만이 아니다. 다른 나라와 달리 공기업이 정부 정책을 사실상 대행하면서 공기업 부채도 꾸준히 증가하고 있는 모습을 보인다. 여기에 세월호, 메르스 등 사건 사고가 발생할 때마다 인원과 권한이 부족하다는 이유로 공공부문은 계속해서 확장되어 왔다. 문제는 확장된 공공부문의 생산성과 필요성이다. 이에 바른사회시민회의는 3일 한국프레스센터에서 선진국과 비교한 한국의 공공부문의 현실을 파악하고, 바람직한 대안을 제시하는 자리를 마련했다. 

이날 발표자로 나선 김이석 시장경제제도연구소 소장은 “박근혜정부는 공공부문개혁을 4대 개혁의 하나로 추진했지만, 공무원연금 개혁을 일부 성공시켰을 뿐 공공부문의 규모는 종전보다 훨씬 더 커졌다”며 “박근혜정부의 공공부문 비대화를 보여주는 대표적인 지표가 바로 공공부문 부채의 급증”이라고 지적했다. 김 소장은 “문제는 단순히 공공부문의 채무가 커지는 데 그치지 않고 재정의 경직성과 채무 구조가 악화되었다”고 밝혔다. 이어 김 소장은 “공공부문의 비대화는 생산 증가나 자본의 축적이 사라지게 된다는 의미”라며 “공공부문의 이러한 근본적 딜레마는 유인의 문제 및 지식(정보)의 문제에서 비롯된다”고 설명했다.

김 소장은 이와 관련 “세금증대를 통한 재정건전성 회복이라는 명분과 도식은 이에 대한 잘못된 대처”라며 “세금증대를 포함한 무상교육 및 무상보육 등 소위 무상복지 서비스는 공공부문 비대화에 따른 문제를 더욱 악화시키는 주범”이라고 강조했다. 김 소장은 세월호 사건 및 메르스 사태와 관련 “각종 사건 사고가 일어난 뒤 정부가 내린 처방은 조직을 신설하여 공무원을 늘리고 규제를 더욱 만들었다는 것”이라며 “이는 답이 아니며 오히려 민간의 자발적인 유인체계 및 시장에서의 교정기능을 저해하게 될 것”이라고 지적했다. 이어 김 소장은 실현 가능한 대안으로 인천공항공사나 경부고속도로에 대한 매각 등 ‘탈공공화’를 제안했다. 미디어펜 김이석 소장의 발제문 ‘증가하는 한국의 공공부문에 대한 대안’을 상·하편으로 나누어 게재한다. 아래 글은 하편이다. [편집자주]


   
▲ 김이석 시장경제제도연구소 소장
증가하는 한국의 공공부문에 대한 대안 [하]

3. '시장친화적' 해법의 도입: 프리드먼 형 해법

'공짜 점심은 없다'는 말과 소비자 선택이란 개념을 정착시킨 밀튼 프리드먼은 복지제도 혹은 복지국가의 대안으로 바우처와 음소득제를 제시했다. 형편이 어려운 사람을 돕는다는 취지 자체에 대해서는 반대하지 않으면서 동시에 유인의 문제와 지식 정보의 문제를 해결하는데 지나친 장애를 일으키지 않도록 배려하는 대안을 제시한 것이다.

그러나 바로 앞의 근본적 대안에 비해서는 일정한 정도 유인의 문제와 지식(정보)의 문제를 일으킬 소지를 안고 있다는 점은 부인할 수 없다. 다른 한편, 정치적으로 앞 의 대안에 비해 더 수용하기가 용이하다는 장점도 가지고 있다. 

무상교육에서 세금을 내고 난 후 학부모는 특정 공립학교가 영(零)이 아닌 가치를 제공하는 한 쌈짓돈을 더 내지 않으므로 자녀를 그 학교에 보내게 된다. 그러나 바우처 제도 아래에서는 학부모가 그 바우처 금액보다 적은 가치를 제공하는 학교에는 자 녀를 보낼 유인이 생기지 않는다.

말하자면, 교육서비스의 가격을 학부모가 세금을 포함해 실제로 지불하는 것에 비해 더 낮다고 착각하게 하는 부정적 효과가 발생하지 않는다. 그 결과 학부모의 학교 선택권이 살아나고, 학교도 학부모의 선택을 받기 위한 노력을 하지 않을 수 없게 된 다. 자격미달의 교육서비스를 제공하고도 생존할 수 있는 가능성은 거의 없어진다.

다만 바우처가 무상으로 제공되기 때문에 학교 교육이 그런 무상 제공이 없었을 경우에 비해 인위적으로 많아지고, 다른 가치 있는 재화나 서비스의 제공이 줄어들 것 이다. 아울러 이 재원을 충당하기 위한 세금이 거둬져야 하므로 앞에서 말한 사중손실, 열심히 일할 유인의 약화 등을 부르게 된다. 

음의 소득세(Negative Income Tax)의 아이디어도 빈곤계층에 대한 모든 잡다한 복지프로그램들을 청산하는 대신 일정한 기준 소득 이하의 사람들에게 그 기준소득과 자신의 소득 차이의 일정 비율만큼 보조금을 지급하는 정책이다.

   
▲ 선거에서 포퓰리즘 공약을 제한하는 방안으로 공약사전등록제와 독립적인 재정위원회 설치를 제안할 수 있다./사진=연합뉴스


예를 들어 기준소득이 월 300만원이면 이 소득자는 세금이 0원이고 월 400만원인 사람은 기준소득을 초과한 100만원에 대해 일정세율만큼(예를 들어 30%세율이면 30 만원) 세금을 낸다. 월 소득 200만원인 사람은 기준소득에 비해 모자라는 100만원에 대해 일정세율(예컨대 세율이 50%면 50만원)만큼 음의 소득세(즉 보조금)를 받는다. 그의 실질가처분 소득은 200만원이 아니라 250만원이 된다. 만약 전혀 일하지 않아 서 월 소득이 0원이라면 기준소득과의 차액인 300만원의 50%인 150만원의 가처분소득이 발생한다. 

이런 방식 아래에서는 조금이라도 더 벌수록 조금이라도 더 많이 지출할 수 있는 여력이 발생한다. 그런 점에서 예컨대 최소소득을 일정액 보장할 때 발생하는 일할 의 욕이 급속하게 줄어드는 문제는 어느 정도 방지할 수 있다. 최소소득을 200만원 보장 하면 애써 250만원을 버느니 놀고 200만원을 받으려고 하겠지만, 음의 소득세의 경우에는 놀면 150만원, 200만원을 벌면 250만원을 받는다. 그러나 일할 유인이 줄어드는 것은 어쩔 수 없다.

소득이 기준점에 모자랄수록 보조금이라는 상(賞)을 주고, 그 기준을 넘도록 노력하면 세금이라는 벌(罰)이 주어지기 때문이다. 기준점 주변의 소득자들이 일하기보다는 쉬면서 기준점 아래의 소득을 택할 가능성이 발생한다. 

이렇게 소득을 보전하는 대신 시장에서의 가격에 대해서나 소비자선택을 받기 위해 노력할 유인에 대해 전혀 간섭하지 않으므로 이런 부분에서 발생하는 공공부문의 문제는 거의 없어질 수 있다.

그러나 중요한 점은 기존의 복지 프로그램들이 그대로 있는 상태에서 이런 음의 소 득세제가 추가적으로 덧붙여지면 기존의 복지 프로그램들이 가지는 유인의 문제와 지식정보의 문제를 그대로 안고 갈 수밖에 없다. 그런 상태에서의 음의 소득세제 도입 은 공공부문을 비대화시키는 요소로 작용할 수 있다.

거기에다 음의 소득세제는 엄격한 감시가 필수적이다. 이면계약으로 화폐소득 대신 다른 것을 받기로 하고 일을 해주는 대신 공식적 일자리에서는 기준소득 이하를 벌고 자 한다면, 엄격한 감시가 없이는 이런 유형의 행동을 제어하기 어렵다. 자칫 감시에 엄청난 행정력과 비용이 들게 되는 문제가 발생할 수 있다.

   
▲ 가격의 형성이 가능 한 모든 재화와 서비스의 거래는 기본적으로 공공부문에서의 독점적 공급을 통해서가 아니라 기본적으로 소비자들의 선택이 가능한 자발적 거래로 대체하는 것이 바람직하 다./사진=연합뉴스


4. 제한된 민주주의의 제도화

공공부문 비대화의 문제는 경제학적 문제이기도 하지만, 또한 선거제도를 비롯한 현행 정치제도의 문제이기도 하다. 바스티아가 잘 지적했듯이 다수결 의회민주주의는 자칫 잘 조직화된 이해단체가 의회를 통해 ‘법적 약탈’을 하는 제도로 타락할 수 있다.

양초제조업자들이 의회에 로비를 해서 너무 강한 상대인 태양과의 경쟁이 불합리하니 낮에도 태양과 공정하게 경쟁할 수 있도록 자신들에게 보조금을 주거나 집에 창문 을 내지 못하게 규제해달라고 입법 청원을 하고 이를 통과시킬 수 있기 때문이다. 이 를 통해 다른 사람들이 창문을 낼 자유를 제한하거나 다른 사람의 소득의 일부인 세 금을 자신들을 위해 사용할 수 있게 된다. 

현행 복지제도도 사실 소득재분배를 통한 법적 약탈의 성격을 가지고 있다. ‘자유론’ 으로 유명하며 약자들에 대한 동정심이 강해 '부인의 예종'을 쓴 밀(J. S. Mill)조차 ‘대의정부’에서 “직접세를 내지 않는 사람에게는 투표권도 주지 말아야 한다”고 말했 다. 그렇게 하는 것은 “이들로 하여금 공공의 목적이라는 명분을 내세워 그 어떤 목적을 위해서도 다른 사람들의 호주머니에 손을 집어넣게 허용하는 셈이기” 때문이라 는 것이다. 

현행 선거제도 아래에서 선출되기 위해서 경쟁적으로 포퓰리즘 공약을 할 수밖에 없는 상황이라면 앞에서 말한 백약이 무효이다. 따라서 이런 공약 자체를 제어할 정치 제도적 수단이 필요하다. 

이와 관련된 연구로는 현재의 민주제도와 선거제도를 법의 지배 이상에 맞추어 제한하는 이상적인(ideal) 헌법을 연구하는 데서부터, 더 현실적으로는 공약사전등록제, 혹 은 중립적인 재정위원회 설치 등 다양한 차원의 논의가 가능하다. 제한된 민주주의의 제도화: 민주주의가 ‘법적 약탈’의 도구가 되지 않도록 할 방법의 강구가 필요하다. 기본적으로 다수결 민주정에 ‘고삐’를 다는 게 필요하다.

일견 드는 생각은 엉터리 공약을 제시하면 그에 대한 페널티로 정당보조금을 비례적으로 삭감하도록 하는 방안도 떠오르지만 어떻게 입법화할 것인지가 문제다.

"바른사회시민회의가 강력한 정치적 압력을 넣어서?" 이 이외에도 법적 의무지출에 대해서는 엄격한 페이고 원칙을 적용함으로써 재정이 감당할 수 없는 의무지출의 증 대를 막으면, 일정 정도 정당들이 선거에서 포퓰리즘 경쟁을 하는 것을 상당 부분 제어할 수 있을 것이다. 

정당보조금의 비례적 삭감과 같은 게 가능하기만 하면 좋겠지만 일단 여기서는 공약 사전등록제와 중립적 재정위원회에 대해서 간략하게 언급하고자 한다.

   
▲ 국회의원들이 제시하는 포퓰리즘 공약은 자기 돈을 주고 매표하는 것보다 더 비도덕적이라고 할 수 있다. 왜냐하면 매표는 자기의 돈으로 표를 사는 것이지만 포퓰리즘 공약은 자기가 마음대로 쓸 권리가 없는 남의 돈에 더 많은 세금을 매겨 이를 지출함으로써 표를 사는 행위이기 때문이다./사진=미디어펜


공약사전등록제와 '독립적' 혹은 '정치중립적' 재정위원회

이번 총선에서 각 정당과 국회의원 후보들의 공약을 분석한 전문가들은 하나같이 국 회의원 후보들의 공약은 물론이고 정당의 공약조차 과장되거나 현실성이 부족한 날림 공약들이 너무 많은데 이를 방지하기 위해 “사전 공약등록제”와 같은 제도의 도입이 시급하다고 지적하고 있다. 날림공약 문제는 앞으로도 지속될 가능성이 높기 때문에 적극적인 제도적 대응이 시급하다.   

공약사전등록제는 뉴질랜드에서 이미 시행되고 있는 제도로 날림성 공약의 남발을 막는 효과를 발휘하고 있다고 한다.17) 이런 제도를 우리에 맞게 변형해서 도입할 필 요가 있다. 그렇게 해서 등록된 공약들에 대해 서로 다른 정치 성향의 전문가들이 나 서서 우위를 다투며 열띤 논쟁이 벌어질 것이다. 이를 통해 유권자들도 투표자로서 반드시 알 필요가 있는 정보들을 더 용이하게 획득할 수 있을 것이다. 

사실 이런 정보를 획득할 길이 지금처럼 막혀 있다면, 유권자들로서는 도대체 어떤 정당의 어떤 공약들이 세금의 증대 없이도 실천할 수 있는 것인지, 혹은 또 어떤 문 제가 있는지 제대로 알 길이 없다. 그 결과 올바른 투표를 하기도 어렵다.

이는 마치 여러 주택들 가운데 각 주택의 위치나 크기, 가치, 구매가격 등에 대한 정보가 없는 속에서 그 중 하나를 선택해 구입하는 것과 별로 다를 바 없다. 선관위 가 투표장에서 휴대전화로 인증 샷을 찍을 때 엄지를 올리지 말라든가 하는 활동보다 는 바로 이런 제도적 문제에 대응하기 위해 노력해야 할 것이다. 

사실 포퓰리즘 공약은 자기 돈을 주고 매표하는 것보다 더 비도덕적이라고 할 수 있다. 왜냐하면 매표는 자기의 돈으로 표를 사는 것이지만 포퓰리즘 공약은 자기가 마음대로 쓸 권리가 없는 남의 돈에 더 많은 세금을 매겨 이를 지출함으로써 표를 사는 행위이기 때문이다. 

한국은행의 금융통화위원회와 유사하게 독립적인 재정위원회를 설치하자는 제안도 나오고 있다.18) 물론 이런 변화는 일정한 정도 공공부문 비대화의 속도를 제한하는 효과는 있을 것이다. 그렇지만 마치 한은의 금통위가 인플레이션적인 통화정책을 제어하는 기능을 발휘하지 못했듯이 재정위원회도 그렇게 될 우려가 있다. 사실 정치로 부터 “독립”되기가 쉽지 않기 때문이다.

얼마 전 선관위가 선거구획정조차 법정기한 내 제시하지 못했다. 정치권에서 추천 받은 인사들이 차지하다 보니 정치권의 이해가 걸린 문제를 이들과 독립적으로 다루기 어려웠기 때문이다. 

이는 미국의 역사에서도 확인된다. 루즈벨트 대통령은 소위 농업조정법(AAA: Agricultural Adjustment Act)을 의회에서 통과시켜 만들었지만 이것의 위헌여부가 대법원에서 판결하게 되었는데 처음에는 대법원이 농업조정법을 위헌으로 판결했지 만, 나중에 루즈벨트가 대법원 판사들을 자신의 성향에 맞는 인사들로 바꾼 후에는 농업조정법을 비롯한 뉴딜에 관한 법들은 모두 합헌 판정을 받아냈다.

사법부의 독립과 같은 삼권분립의 이상조차도 이렇게 정치권력에 의해 위협받을 수 있는데 정치적으로 중립적 혹은 독립적인 재정위원회가 얼마나 유효할 것인지는 의문 이다. 그러나 이런 노력 자체가 쓸데없는 것이라는 의미는 아니다. 좀 더 근본적이고 과격한 정치운동이 전제되지 않으면 이런 자잘한 제도 하나의 변화로는 기대할 것이 그리 크지 않다는 것을 말하고자 할 뿐이다.

   
▲ 세금증대를 통한 재정건전성 회복이라는 명분과 도식은 저성장-경기침체에 대한 잘못된 대처다. 경제활성화 입법 및 규제 타파를 통해 기업의 투자와 소비를 진작해야 한다./사진=연합뉴스


V. 결론: How to get there from here? 강력한 자유주의 정치운동의 필요성

지금까지 공공부문 비대화에 대해 대안을 찾아보았다. 대안을 찾는 과정에서 공공부문의 문제점을 유인의 문제와 지식(정보)의 문제라는 차원에서 검토했다. 이를 통해 우리가 내린 첫 번째 결론은 세금증대가 올바른 대안이 아니라는 점이다. 

다음으로 케인지언 거시경제학의 적자재정정책이 그 유효성이 의심될 뿐 아니라 오히려 정치적 지대추구뿐만 아니라 비효율적인 공공부문의 비대화를 불러올 빌미가 될 수 있다는 점에서 적자재정지출을 통제하는 재정규율 혹은 재정준칙의 제정과 준수를 하나의 대안으로 제시했다. 

다음으로는 경제체제적 수준에서 가장 근본적이면서도 과격한 대안으로 공공부문에 서의 재화와 서비스의 공급을 시장의 자발적 거래로 대체하는 대안을 강제건강보험의 폐지와 경부고속도로 매각과 같은 사례를 통해 제시했다. 이 대안은 보기에 따라서는 정당들이 맞춤형 복지를 제공하겠다고 서로 경쟁을 하고 있는 마당에 너무 비현실적으로 보일지 모르겠다

그러나 이런 근본적 대안에 대한 검토와 주장은 지속돼야 한다. 이는 마치 현실에서 노예제가 시행되고 있어 노예제의 즉각적 철폐가 비현실적인 물정 모르는 주장으로 보일 때에도 그런 주장을 통해 노예제폐지 정치운동이 계속되어야 하기 때문이다. 그렇게 주장하는 까닭은 노예제의 즉각적 폐지가 금방 실현될 것이라고 오판해서가 아니다. 그렇게 해야 비로소 먼 훗날에라도 노예제 폐지라는 결과를 기대할 수 있기 때 문이다.

다음으로 우리는 이와는 다른 방식으로 어려운 계층에 대한 지원이라는 목표에 대해서는 전혀 문제 삼지 않으면서 현재 우리의 복지프로그램들에 비해 유인의 문제와 지식정보의 문제가 크게 완화될 수 있는 프리드먼 교수가 제안한 바우처제도와 음의 소득세 제도라는 시장친화적 대안에 대해 다루었다. 

이 대안은 정치적 저항이 적다는 장점이 있는 반면 정치적 변화를 몰고 올 원동력이 되기에는 가치 지향이 배제되어 있고 너무 공리주의적이다. 그리고 자칫 잘못 적용되 었다가는 기대하는 효과를 누릴 수 없다는 점에 특별히 유의해야 한다. 

선거에서 포퓰리즘 공약을 제한하는 방안으로 공약사전등록제와 독립적인 재정위원회 설치에 대해서도 하나의 대안이라는 차원에서 다루었다. 엉터리 재원추계에 따른 공약으로 세금이 추가적으로 너무 많이 들어가거나 국채를 일정 이상 더 발행해야 하 는 상황이 오면 이런 엉터리 공약을 낸 데 대한 페널티로 정당보조금을 삭감하는 것 은 어떨지 모르겠다.

이런 모든 대안들은 경제적 문제이기도 하지만 또 다른 한편으로는 정치운동의 문제 이기도 하다. 어떻게 변화를 이끌어나갈 것인가? 어떻게 해야 여기에서 저기로 갈 수 있을 것인가?

이를 해결하는 것은 결국 정치이고 또 정치운동이기 때문이다. 가격의 형성이 가능 한 모든 재화와 서비스의 거래는 기본적으로 공공부문에서의 독점적 공급을 통해서가 아니라 기본적으로 소비자들의 선택이 가능한 자발적 거래로 대체하는 것이 바람직하다. 

이를 주장하는 강력한 정치운동이 필요하다. 그런 것이 없이는 공공부문의 비대화를 막을 수 없다. 노예제 철폐를 위한 강력한 정치운동이 없이는 노예제가 철폐되지 않 는 것처럼 그런 정치운동이 없이는 공공부문의 비대화를 막을 수 없다. 바우처나 음의 소득세제는 소득재분배에 대한 지지가 너무나 단단해서 돌파할 수 없을 때 차선책으로 취할 수 있는 상대적으로 문제를 줄이는 대안일 수는 있을 것이다. /김이석 시장경제제도연구소 소장


17) 최근 한반도선진화재단에서 박재완이사장을 비롯해 다수의 인사들이 공약사전등록제의 필요성을 강 하게 제기하고 있다.

18) 이성규 (2015) 참고.

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안혜리, “거꾸로 가는 인천공항,” 중앙일보 2016.4.19.
양준모, "최악 국가부채... 일본 전철 경계해야," 문화일보, 2016.4.6.
연합뉴스, "공공부문 부채 '1천조원' 코앞에...작년 말 GDP 대비 64.5%"
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염명배·이성규, "페이고(PAYGO) 제도에 관한 실사구시적 논의: '한국형' 페이고 제도 의 모색," 2015. 재정정책논집.
오정근, “경고등 켜진 공공부문 부채,” 서울경제 시론 2014.2.23.
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이성규, 재정준칙의 새로운 동향과 재정위원회 설립, 2015.
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최창규, "의원입법에도 '페이고' 적용해야," 문화일보, 포럼, 2014.4.16.
한국일보 "공공부문 빚 957조...가계·기업 빚과 '3대 폭탄--지난해에만 무려 58조 급 증' 2015.12.25. 홍승현, "글로벌 금융위기 이후 재정준칙 변화와 재정준칙의 적절한 도입 방향 논의," 재정포럼.
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