배경은 다음과 같다. 2015년 11월 박원순 서울시장이 미취업 청년 3000명에게 월 50만원씩 6개월간 지급한다는 청년활동지원사업을 발표하자, 보건복지부는 사회보장기본법에 따라 중앙정부와 협의, 조정을 거쳐야하는 문제임을 지적했다. 정부는 2015년 12월 1일 국무회의를 열어 지자체들이 사회보장기본법상 규정된 사회보장제도를 신설, 변경할 때 정부와 협의 조정을 하지 않거나 그 결과를 따르지 않으면 지방교부세를 감액하도록 하는 내용의 지방교부세법 시행령 개정안을 처리했다.

가. 보건복지부의 서울시의회를 상대로 대법원에 제소

- 2015. 12. 22. 서울시의회는 청년수당과 관련한 예산(90억)이 포함된 박원순 서울시장이 제출한 2016년도 예산안 의결. 

- 2015. 12. 30. 보건복지부는 지방자치법 제172조 제1항에 따라 서울시장 박원순에게 재의요구를 지시.1)

- 2016. 1. 6. 박원순 서울시장이 이에 불응하자, 보건복지부는 2016. 1. 14. 지방자치법 제172조 제7항에 따라 서울시의회를 상대로 대법원에 ‘예산안의결 무효확인의 소’ 및 ‘예산안 집행정지신청’을 제기.2)

나. 서울시의 국가를 상대로 권한쟁의심판을 헌법재판소에 제기

- 2015. 12. 27. 서울시가 사회보장기본법 상의 협의·조정 결과에 따르지 않는 경우 지방교부세를 감액하도록 규정한 '지방교부세법 시행령'에 대해 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구

- 2016. 1. 12. 서울시는 보건복지부에 협의 요청서를 제출

사회보장기본법 

제26조 ① 국가와 지방자치단체는 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계와 재정 등에 미치는 영향 등을 사전에 충분히 검토하고 상호협력하여 사회보장급여가 중복 또는 누락되지 아니하도록 하여야 한다.

② 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설 또는 변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 협의하여야 한다.

③ 제2항에 따른 협의가 이루어지지 아니할 경우 위원회가 이를 조정한다.

④ 보건복지부장관은 사회보장급여 관련 업무에 공통적으로 적용되는 기준을 마련할 수 있다.

지방재정법

제3조 ① : 지방자치단체는 주민의 복리 증진을 위하여 그 재정을 건전하고 효율적으로 운용하여야 하며, 국가의 정책에 반하거나 국가 또는 다른 지방자치단체의 재정에 부당한 영향을 미치게 하여서는 아니 된다.

제36조① : 지방자치단체는 법령 및 조례로 정하는 범위 내에서 합리적인 기준에 따라 그 경비를 산정하여 예산에 계상하여야 한다. 

(1) 서울시 주장 : 재의 요구를 지시하는 것은 ｢주민복리에 관한 사무｣를 사실상 중앙정부에서 통제하겠다는 발상으로 지방자치를 옥죄고, 지방자치권을 본질적으로 침해하는 것이다.

(2) 보건복지부 주장 : 서울시의 청년활동지원 사업은 사회보장사업에 해당하므로 사회보장기본법 제26조제2항에 따라 보건복지부장관과 사전협의를 이행해야 한다.

가. 지방자치의 본질

보건복지부장관의 재의요구가 서울시에서 말하는 것처럼 지방자치권을 본질적으로 침해하는 것인가. 서울시가 장관의 재의요구에 대해서 지방자치권을 본질적으로 침해한다고 주장하는 것은 지방자치제도의 본질에 대한 오해이다.

우리 헌법은 제117조 제1항에서 ‘지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.’라고 규정하고 있는데, 주민의 복리에 관한 사무를 지방자치단체의 사무로 규정하면서도 그것은 법령의 범위 안에서만 이루어질 수 있다고 규정하고 있다. 주민의 복리에 관한 사무도 결국 지방의회의 조례에 따라 이루어질 수 밖에 없고 결국 조례는 상위법인 법령을 벗어날 수 없기 때문이다.

이 때문에 지방자치의 본질에 대해서, 지방자치는 지방자치단체의 자연권이라는 고유권설, 지방자치단체가 개인이 갖는 기본권과 유사한 권리를 갖는다는 신고유권설3)이 학설로 주장되고 있지만, 우리는 헌법 제117조에 따라 지방자치권은 국가로부터 나온다는 자치위임설이 통설이다.

그러므로 지방자치단체의 사무(특히 고유사무)라 할지라도 국가의 정책에 반하거나 정책목표에 어긋나는 일을 처리할 수는 없다고 할 것이다. 

나. 보건복지부 장관의 재의 요구 및 제소에 대하여

위에서 보았듯이, 지방자치사무에 속하더라도 국가목표와 국정목표에 어긋나는 정책을 수립, 집행할 수는 없기 때문에 주무부장관에게 지방자치단체장에 대한 통제권을 인정하게 되는데 그것이 바로 위에서 언급한 지방자치법 제172조 제1항이다. 즉 공익을 현저히 해치는 경우와 법령에 위반되는 경우에 지방의회에 재의를 요구하라고 지방자치단체장에게 요구할 수 있다.

청년수당과 관련하여 서울시장이 보건복지부 장관의 재의요구를 거부한 경우처럼, 지방자치단체장이 국가기관인 주무주장관의 명령을 거부하면 국가목표와 국정목표의 통일적 집행을 위해 다시금 주무부장관의 지방의회 즉 서울시의회에 대한 통제권이 인정되는데 이것이 바로 동법 제172조 제7항이다. 

다만, 지방의회의 주민대표성을 고려하여 지방자치단체장과 달리 법령에 위반되는 경우에 한한다. 그러나 여기서 잊지 말아야할 것은 지방의회가 주민대표성이 있다하더라도 위에서 언급한 자치위임설에 따라 지방의회의 법적 성격은 행정기관이라는 것이다. 따라서 지방의회가 주민 복리에 관해 자주적, 민주적으로 의결하였다고 하여 국회와 같은 지위를 부여받을 수는 없다.

다. 청년수당의 법적성격(이하 2015. 12. 3. 보건복지부 보도자료)

서울시 청년활동지원사업은 문헌해석상 헌법 제34조제2항에 따른 현대 사회의복지국가 이념을 매우 포괄적으로 규정하고 있는 “사회보장” 개념에 포섭되는 사업이며 특히 사회보장의 개념이 점점 확대되고 있다는 점을 감안할 때 사회보장기본법 상의 사회보장제도를 ‘협의의 복지제도’로 축소하여 이해하는 것은 타당하지 않다.4) 

사회보장기본법 제3조제1호에서 “사회보장”을 “출산, 양육, 실업, 노령, 장애, 질병, 빈곤 및 사망 등의 사회적 위험으로부터 모든 국민을 보호하고 국민 삶의 질을 향상시키는데 필요한 소득․서비스를 보장하는 사회보험, 공공부조, 사회서비스를 말한다”고 규정하고 있는데, 해당사업은 청년의 역량 개발, 사회참여 지원 등을 지원하고자 하는 것으로, 이는 동조 제3조 제4호가 정의하고 있는 “사회서비스”의 정의인 “국가·지방자치단체 및 민간부문의 도움이 필요한 모든 국민에게 복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경 등의 분야에서 인간다운 생활을 보장하고 상담, 재활, 돌봄, 정보의 제공, 관련 시설의 이용, 역량 개발, 사회참여 지원 등을 통하여 국민의 삶의 질이 향상되도록 지원하는 제도”에 정확히 부합한다. 

아울러 공모방식, 선별적 지원 등 사업의 수행방식이나 형태에 의하여 협의대상을 판단할 경우, 내용상 사회보장에 해당하더라도 사업의 수행방식 또는 형태를 변형하여 협의제도를 회피할 가능성이 있어, 협의대상 여부는 사업 수행방식이나 형태가 아닌 사업내용의 본질이 사회보장인지에 따라 판단해야 한다. 

근본적으로, 복지란 평등권 혹은 평등의 원칙에 위배될 소지가 많다. 왜냐하면, 복지에 관하여 반드시 수혜자가 존재하고 반대로 비수혜자가 존재하기 때문이다. 그러나 우리 헌법상 평등의 원칙은 같은 것은 같게 다른 것은 다르게 대하는 것이므로 혜택과 비혜택을 가지고 평등원칙 위배라고 단정할 수 없다. 또한 헌법상 복지국가원리를 생각한다면 사회적 약자에 대한 배려는 평등권 침해는 아닌 것처럼 보인다.

바로 여기서 정확히 해야 할 부분이 생긴다. 바로 사회적 약자, 다시 말하면 합리적 기준에 부합해야 한다. 수혜를 받는 집단이 특정 집단이 아닌 일반적이어야하고  특혜를 주어야할 뚜렷한 이유가 있어야 한다는 것이다. 우리 사회는 그동안 큰 정부, 관치경제로 인해서 경제적 동력이 떨어지고 그것은 시장에서 청년실업이라는 시장의 복수로 나타났다. 언제나 그렇듯이 포플리즘은 가장 경제적 약자부터 공격하기 시작한다. 

문제는 가사 근본적인 대책은 고사하고 대증요법으로 수당 즉 현금을 살포한다고 하더라도, 서울시의 청년수당이 청년 전체에 대한 복지가 아니라는 것이다. 일부 선별된 그것된 3천명 정도만 선발하여 실질적으로 취업에 도움이 되는 지 여부를 불문하고 현금을 뿌린다는 것이다.

구체적으로 들어가면 더 가관이다. 선별적으로 대상을 가른다는 것 자체가 분명한 기준이 될 수 없어 평등권 침해인데, 한 발 더 나아가 이러한 공익사업을 민간 위탁하여 진행한다고 한다.

발제자가 충분히 지적했지만, 이렇게 진행할 법률적 근거가 전혀 없다. 또한 위탁사업을 수행하는 단체가 서울시장과 오랜 밀월관계가 있다는 의혹을 지울 수 없다.

솔직히 얘기해보자. 서울시민의 혈세로 운영되는 서울시에 달마다 꼬박꼬박 월급받아가는 그 많은 공무원들이 있는데, 혈세로 특정 3천명을 선발해서 지원한다는 것도 우습지만, 그 위탁도 공무원이 아닌 또다른 업체에게 비용을 부담하면서까지 지원하는 이유는 무엇인가.

정부는 국민의 혈세로 운영되는 곳이고 지방자치단체도 마찬가지다. 생산성에 따른 고과 산정까지는 바라지도 않지만 최소한 혈세에 대해서 분명한 기준과 낭비요소는 없어야 하지 않은가.

서울시장과 서울시는 시민의 세금으로 자신들과 가까운 사람들 밥그릇 챙겨주기는 그만하길 바란다. 결국은 몇 달간 몇십만원 지원 받는 청년들에게 실제로 혜택이 돌아간다기 보다는 결국은 사업을 진행하는 단체의 수익에 이바지 하는 것이 아닌가 하는 의구심이 든다. 

복지 포퓰리즘이란 것이 바로 이런 것을 두고 하는 것이다. 실제로 혜택을 받는 사람은 따로 있다는 것이다.

서울시는 청년수당의 지급여부는 당초 사회보장기본법상의 협의대상이 아니라고 하였다. 그런데 지난 1월 12일 보건복지부와 협의에 나서겠다면서 협의요청서를 제출했다. 이는 스스로의 주장과 모순된 것으로 서울시가 중앙정부와 협의 절차를 어겼다는 것을 서울시 스스로가 인정한 것이다.

한편, 보건복지부 장관의 서울시장에 대한 재의요구는 행정법상 ‘처분’에 해당되기 때문에 정말로 재의요구가 부당했다고 판단하였다면, 보건복지부 장관이 서울시의회를 상대로 대법원에 낸 예산안 의결 무효확인의 소송에 보조참가할 것이 아니라, 보건복지부 장관의 재의요구를 대상으로 행정법원에 재의요구 취소소송을 제기했어야 했다.

협의절차를 스스로 개시할 정도로 법절차를 이미 인정하였다면, 중앙정부와 서울시 간의 법정다툼을 초래하는 상황을 만들어 국민을 피곤하게 할 것이 아니라, 중앙정부와 제대로 된 법적 절차를 거치는 것이 바람직한 지방행정일 것이다. 지난 총선을 앞두고 급하게 진행한다는 오해를 살 이유도 없었다.

2016년도 서울시 전체 예산 27조 5035억원을 의결하는 것에 슬쩍 청년수당 90억 원을 끼워 넣어 전체 예산에 대한 의결을 무효화할 수 있는 상황까지 초래하는 이유는 무엇인가. 또한 일개 사업체를 동원하여 서울시민의 세금을 쏟아 부은 이유는 무엇인가. /황성욱 변호사