자유경제원(원장 현진권)은 9일 서울 중구 대한상의에서 '정치실패 연속토론회' 일환으로 <한국의 규제개혁, 정치실패 극복에 답이 있다>라는 주제로 정책토론회를 개최했다. 이번 토론회는 한국경제의 성장을 가로막는 여러가지 규제가 있지만, 이중에서도 국회발 악법규제들을 규제하는 방안 마련에 초점이 맞춰져 있다. 새누리당, 새정치민주연합 등 정치권이 하루가 멀다하고 규제를 양산하면서 경제가 질식돼 가고 있기 때문이다. 현진권 원장은 "국회발 규제는 시장경제의 근간을 허물고, 기업가 정신을 해치는 등 악법들"이라면서 "정치인들이 인기몰이를 위한 수단으로 악법들을 만드는 것을 제어해야 한다"고 강조했다. 이런 정치실패를 극복해야 박근혜대통령의 규제혁파도 성과를 거둘 수 있다. 한국경제의 성장동력도 여기에서 찾을 수 있다. 이날 주제발표는 민경국 강원대교수(경제학)와 김인영 한림대 교수(정치행정학), 김행범 부산대 교수(행정학)등이 했다. 조동근 명지대 교수(경제학)와 최승노 자유경제원 사무총장 등이 토론자로 참여했다. 미디어펜은 민경국 교수의 주제발표문 '규제개혁과 함께 정치개혁을 !' 전문을 게재한다. [편집자주] 

▲ 민경국 강원대 교수

1. 왜 규제개혁인가?
우리나라는 1990년대 이후 지속적으로 성장이 추락했다. 김영삼 정부 5년 평균 성장률은 7.4%(1993~1997)였다가 김대중 정부시기(1998~2002)에는 5.1%를 기록했다. 안타깝게도 성장률은 계속해서 줄어들어 노무현 정부 시기(2003~2007)는 연평균 4.3%였다가 이명박 정부에서는 겨우 3.2%를 기록했다.
박근혜정부가 들어섰지만 성장이 겨우 3% 대로 경제가 두드러지게 개선되었다는 증거는 없다. 실업 빈곤문제 등 경제의 미래가 매우 비관적인 것처럼 보인다.
 

이 같은 저성장의 근본원인은 무엇인가? 그 요인은 규제 때문이다. 규제는 개인과 기업의 자유로운 경제활동을 방해하여 성장 동력을 떨어뜨리며 나라 경제를 쇠퇴의 길로 이끈다. 이는 경험적으로나 이론적으로 확립된 명제다.
 

대기업 기업규제 금융 유통 중소기업 노동 관련 법령에 기초한 규제에서부터 시행세칙 창구지도 형체는 없지만 강력한 영향을 미치는 ‘그림자 규제’까지 규제건수는 셀 수조차 없다. 그래서 ‘규제공화국’은 과장된 표현이 아니다. 박근혜 대통령이 전면에 나서 ‘규제와의 전쟁’을 선언할 정도다. 규제는 암 덩어리라고 말하면서 연일 규제혁파를 외치는 이유도 한국경제의 미래에 대한 절실한 걱정 때문이다. 규제를 제대로 개혁하기 위해서는 규제가 생겨난 원인을 알아야 한다. 왜 규제가 산적해 있는가? 이 이유는 국회의 무제한적 입법권 때문이다.

▲ 국회발 무더기 규제가 개인과 기업의 자유로운 경제활동을 질식시키고, 빈곤과 양극화를 심화시키고 있다. 국회의 입법권 남용을 규제할 특단의 조치가 필요하다. 정치권의 입법 남발은 심각한 정치실패를 가져오고, 경제에 어두운 악영향을 미치고있다. 국회의 입법권을 제한하기위해선 차별입법 금지, 통화준칙주의, 적자예산한계준칙 도입이 시급하다. 여야가 국회본회의에서 정홍원 국무총리와 장관들을 대상으로 정책현안에 대해 질문하고 있다.

2. 규제와 정치실패
3권 분립을 주축으로 하는 민주국가에서 입법은 국회의 소관사항이다. 국회는 국민의 대표기관이다. 이는 유권자 다수의 지지를 받기 위한 정치적 경쟁을 통해서 선출된 정치가들로 구성된다. 입법은 국회의 다수의 합의를 통해서 결정된다. 우리가 주목하는 것은 그런 정치적 과정에서 형성되는 입법의 성격이다.
(1) 특정 그룹이나 지역 또는 산업에 대한 법적 특혜나 차별.
- 소비자보다는 생산자를 보호하는 입법
- 대기업의 활동을 제한하는 차별적 입법
- 국내기업의 손을 묶는 역차별법
- 중소기업 적합 업종제도. 대형마트 정기 휴업법 등 소위 특정그룹을 보호하기 위한 입법
- 인허가제도도 진입장벽을 통한 기존기업의 보호
(2) 장기적으론 해롭다고 해도 단기적으로는 편익을 주는 입법이나 정책
- 분배정책 가격규제 수량규제 - 통화팽창
단기적 정책은 시장을 왜곡하고 결국에는 달성하고자 하는 목표도 달성할 수 없다.
(3) 조세삭감 보다는 정부지출 증대 정책
일반 조세삭감은 모든 납세자에게 골고루 이득이지만 정부지출은 지지가 확실한 유권자 그룹에게 선별적으로 혜택을 주기에 적합한 정책이다.
(4) 쓸 돈이 적으면 정치권은 돈이 들지 않는 규제를 선호

▲ 자유경제원이 9일 개최한 정책토론회에서 민경국 강원대교수(왼쪽에서 두번째)가 <규제개혁과 함께 정치개혁을!>이란 주제로 발표를 하고 있다. 민교수는 이번 발표에서 국회의 입법남발을 막기위해선 차별금지법과 통화준칙주의, 적자예산한계준칙 등 3대 규제를 시급히 도입해야 한다고 강조했다.

그런 정치적 입법과정에 영향을 미치는 것은 세력에 주목할 필요가 있다 관료 이익단체가 그것이다. 그래서 규제의 원인을 ‘철의 삼각(Iron Triangle)’ 이라는 말이 생겨났다. 규제란 이익을 추구하기 위해서 이익집단 정치인 관료 간에 강철처럼 단단하게 형성되는 정치적 관계의 결과라는 뜻이다. 이 같은 정치적 과정을 통해서 규제가 등장한다. 흥미로운 건 규제의 특징이다. 이는 지역·계층·산업의 특수이익을 보호할 집단목적을 내포하고 있다는 점이다. 그런 것이 ‘법’이라는 탈을 쓰고 개인과 기업을 정치목적에 예속시켜 그들의 자유를 치명적으로 제약한다.

원래 법이란 그런 게 아니다. 자유와 재산을 침해하는 행동을 금지하는 내용을 가진 것만이 법이다. 집단목표와는 전적으로 독립적인 게 법이다.  그런 법이야말로 인간을 수단이 아니라 목적자체로 대우해야한다는 칸트의 정언명령에 충실한 ‘자유의 법’이다. 이런 법으로 구성된 게 시장경제의 기반이 되는 사법(私法)이고 이 테두리 내에서 개인과 기업은 자유로이 경제활동을 할 수 있다.
 

물론 공법이라는 게 있다. 이는 정부조직과 같이 늘 집단목적에 좌우된다. 이런 것과 진정한 법에 속하는 사법은 엄격히 구분해야 한다. 그런데 규제는 공법처럼 집단적 목표를 내포하고 있기에 규제는 시장의 사법사회(private law society)를 집단적 목적이 지배하는 공법사회로 전환한다. 이게 바로 정치실패이다. 그 결과는 사적영역이 줄어들고 따라서 경제활동의 자유가 제한된다. 그 결과, 기업의 창의력 혁신 마인드는 위축된다. 규제는 ‘창조적 혁신’을 가로막는 독이다. 따라서 규제의 등장은 정치실패의 탓이라고 볼 수 있다.

3. 정치실패와 정치제도
왜 정치실패가 야기되었는가? 권력구조에만 초점을 맞춘 의회제도(의회의 구성방법 권한 의결방법 의회내부의 위원회제도) 때문이다. 의회에게 자율권을 허용했다. 그 자율권의 남용을 막을 장치가 부족하기 때문이다. 다시 말하면 국회의 입법권을 제한하는 장치가 부족하다는 뜻이다.
 

왜 그런 견제장치를 마련하지 못했는가? 그 이유는 두 가지이다. 하나는 ‘왕의 정치’를 ‘민의 정치’로 바꾸기만 하면 자유와 번영이 저절로 보장된다는 순박한 믿음 때문이었다. 의회는 스스로를 교정할 수 있는 능력이 있다고 믿었던 것이다. 국회의원은 선량이기 때문에 양심에 따라 자유와 번영에 기여하는 보편적 입법을 수행하리라는 기대에 부풀어 있었다. 그래서 입법부의 권력을 제한해야 한다는 생각을 갖지 못했다.
그러나 이런 믿음은 틀렸다. 오히려 시장경제야 말로 스스로를 교정하여 자생적으로 질서가 형성되는 힘을 가지고 있다
 

둘째로는 잘못된 법사상 때문이다. 입법부가 정한 것이면 그 내용이 무엇이든 법이라고 인정하는 법실증주의 사상 때문이다. 최고주권자가 정한 것이면 그게 법이고 강제로 집행할 정당성이 있다는 게 실증주의 법사상이다. 그래서 입법부의 권력을 제한해야 한다는 헌법주의 사상을 무력화시켰다. 두 가지 이유로 권력구조에 초점을 맞춘 정치제도를 그대로 두고 규제개혁을 논하는 건 두 가지 점에서 매우 불충분하다.
 

첫째로 관료 정치가 등 입법과정을 통해서 규제를 만들어낸 장본인에게 규제개혁을 맡기는 게 온당하지 못하다. 개혁하는 주체는 이익단체 정치권의 눈치를 보거나 또는 자신의 이익에 몰입한 관료이기 때문이다. 대통령의 강력한 의지로 규제개혁을 한다고 해도 이는 한계가 있다. 둘째로 통치자 국회를 바꾼다고 해서 정치실패가 치유되는 게 결코 아니다. 자유의 신념을 가진 정치가가 집권한다고 해도 개혁에 한계가 있다는 뜻이다. 이는 레이건 미국 대통령과 대처 영국 수상의 경제정책이 입증한다. 그들의 개혁은 알려진 봐와는 달리 ‘절반의 성공’이었다.

4. 정치개혁의 방향
‘권력제한’을 목표로 하는 정치제도의 개혁을 통해서 민주정치를 개선할 경우에만 그것이 ‘수의 정치’를 극복하고 평화적 정권교체를 넘어서 정치적 여론을 형성하는 건전한 무대가 될 수 있다. 특히 지속가능한 개혁을 위해서는 다음과 같은 제도의 도입이 필요하다
- 차별입법 금지를 원칙으로 하는 법치주의 도입
- 통화준칙주의
- 적자예산한계준칙
정치권의 지의적인 권력을 제한할 이 같은 제도를 도입이 없이 기존의 제도들을 개혁하는 건 한계가 있다. 이런 제도화가 없으면 개혁이 지속적이지 못하고 역대 정부의 개혁이 그랬듯이 이벤트성 개혁 밖에는 기대할 게 없다.  /민경국 강원대 교수(경제학과)