▲ 황윤원 중앙대교수

규제개혁(Deregulation)이란 한마디로 정부규제(Government Regulation)를 줄이거나 없애자는 것이며, 정부규제의 상대적 개념(opposite concept)이다. 말하자면 정부의 존재이유 부정 내지는 정부 수비범위 축소가 규제개혁 논리의 출발점이다. 그러므로 규제개혁의 성공적 수행은 정부의 존재이유에서부터 찾아야 한다.

유목시대에는 정부가 없었기 때문에 당연히 정부규제도 없었다. 도덕률(morality rule)과 시장률(market rule)이라는 자생적 질서(spontaneous order)가 사회질서의 근간이었다. 그러다가 도덕률과 시장률이 실패하자 정부가 나서서 인위적 질서(artificial order)인 법률(legal rule)로 대체하면서부터 정부규제는 시작된다. 그리고 정부규제가 지나쳐서 정부실패(government failure)가 나타나면 규제개혁의 필요성이 생겨나고, 시장실패(market failure)와 도덕실패(morality failure)가 나타나면 다시 정부성공(government success)에의 기대로 정부규제가 강화되는 이른바, “작은 정부-큰 정부-작은 정부-큰 정부”의 순환적 과정을 거치면서 인류의 역사는 진전해오고 있다.

사실 인류는 정부가 생기기 전까지 오랜 기간 동안 무정부상태에서 자생적 질서로 유지되어 왔다. 그러다가 약육강식이라는 정글의 법칙에 따른 처절한 시장과 도덕의 실패를 겪으면서 정부구축을 통한 인위적 질서를 창출해낸다. 그리하여 부족국가와 같은 초보적 정부형태를 통해 조악한 정부규제가 시작된 이래 보다 치밀하고 광범위한 법률제정을 통해 보다 세련된 인위적 질서시스템, 즉 정부규제시스템을 구축해 왔다. 그 정점이 바로 정부성공의 대표적 첫 사례인 중상주의(Mercantilism)의 도래였다. 이는 부족국가시대로부터 18세기까지 약 1,800여 년간 무정부에서 작은 정부, 이어서 큰 정부시대로 이어져 왔다.

그러나 절대왕정 서유럽제국들의 중상주의는 무소불위의 정부권력을 행사하면서 수많은 폐해를 초래한다. 부르봉왕정의 콜베르티즘(Colbertisme)이나 신성 로마제국 산하 독일의 관방주의(Cameralism)가 그 대표적 사례이다. 이처럼 과도한 정부규제를 행사하던 큰 정부들은 시민혁명에 의해 해체되고, Smith의 국부론 출판(1776)과 함께 시장실패와 도덕실패를 치유하고자 했던 정부성공에 대한 기대가 오히려 정부실패를 자초하게 된다. 공유의 비극(tragedy of the commons)과 관료주의(bureaucracy)의 폐해가 극에 달하면서 강력한 중상주의적 정부규제는 자유주의적 규제개혁으로 대체된다.

그리하여 향후 4세기여 동안 자유주의는 작은 정부를 통한 규제개혁의 시대로 이어진다. 그러나 1930년대 세계대공황은 다시 Keynes식 정부규제에 바탕을 둔 큰 정부시대로 회귀하는 계기가 된다. 그러나 이 또한 2차 세계대전의 종료와 함께 큰 정부시대는 막을 내린다. 제 2의 작은 정부시대가 1940년대 'Hayek와 Finer의 논쟁’에서 승리한 새로운 자유주의, 즉 신자유주의적 규제개혁(Neo-liberal Deregulation)으로 시작된다. 게다가 1970년대 오일쇼크 이후 세계적 스태그플레이션이 장기간 지속되면서 시카고학파의 신자유주의적 규제개혁은 더욱 힘을 얻어 오늘날까지도 지속되고 있다.

▲ 박근혜대통령의 규제혁파가 성공하려면 레이거노믹스와 대처리즘식의 핵심정책과 이데올로기를 벤치마킹해야 한다. 작은 정부기조하에 시장자율과 개방, 민영화, 개인 재산권 중시, 정부업무의 민간이양 확대, 노동시장 유연성 등을 핵심정책으로 내걸어야 한다.

이와 같은 정부규제의 역사적 변천과정에서 중상주의와 제도주의의 폐해를 타파한 리더십이 바로 규제개혁의 정치 리더십이라고 볼 수 있다. 오늘날 우리 사회가 요구하는 규제개혁의 정치 리더십은 바로 이 두 가지 역사적 변곡점(historical inflection points)에서 찾아야 할 것이다. 즉, Smith와 Hayek의 주장을 뒷받침한 정치 리더십이나, 여기서는 Hayek의 규제개혁을 성공시킨 정치 리더십에 한정시켜 살펴본다.

Hayek식 규제개혁 성공에는 미국의 Regan대통령과 영연방의 Thatcher총리가 자리하고 있다. 이들은 시장을 맹신하는 자유주의(신자유주의)적 시장신봉주의자들이다. Reganomics와 Thatcherism은 자유시장과 규제개혁, 개인재산권 중시, 준칙에 의한 소극적 통화정책, 국제금융자유화, 세계화, 다자간 협상 통한 시장개방, 정부업무의 민간이양, 노동시장 유연화 등을 통한 시장의 효율성과 경쟁력 강화가 핵심가치이다. 반면에 불황과 실업, 그로 인한 빈부격차, 선후진국 간 갈등 등에 대해서는 극심한 비판조차 과감하면서도 겸허하게 인내하고 수용하는 강인한 리더십이다.

그리하여 Reganomics와 Thatcherism은 80년대부터 오늘날까지 전 세계가 수용하지 않을 수 없는 안정적 규제개혁 이데올로기로 자리하고 있다. 이는 심지어 작은 정부의 시장실패로 간주될 수도 있는 2001년 9.11사건이나 2008년 세계금융위기에도 여전히 흔들리지 않는 견고한 이데올로기이자 규제개혁의 핵심적 정치리더십으로 여겨지고 있다. 따라서 지금 우리 사회가 요구하는 성공적 규제개혁 정치 리더십은 보편적 복지의 유혹과 심화되는 빈부격차 비판에조차 묵묵히 인내할 수 있는 고집스런 시장경제 리더십이며, 시장메커니즘을 과도하게 맹신한다는 모욕적 비판에도 불구하고 경제성장에 대한 고집스런 집착을 보이는 정치 리더십이어야 한다.

그렇지 않으면 민생법률이라는 명분으로 수많은 인위적 질서, 즉 정부규제가 양산되는 각종 사회규제(social regulation)에 발목 잡혀 경제규제(economic regulation) 개혁은 어려움을 겪게 될 것이다. 왜냐하면 사회규제는 묵시적·간접적·부수적 경제규제 효과를 지닐 뿐 아니라 경제규제 개혁의 결정적 걸림돌로 작동하며, 대부분의 규제는 덩어리(clot)로 얽혀 있어서 분리가 어렵기 때문이다. 그러므로 진정한 경제규제 개혁의 정치 리더십은 민생이나 보편적 복지와 같은 사회적 수요(social needs)에 대한 감정적 유혹과 명분에도 이성적으로 초연해질 수 있어야 한다. / 황윤원  중앙대 공공인재학부 행정학과 교수

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