2009년 7월 '저탄소·녹색성장기본법' 입법 때부터 논란의 핵이었던 배출권거래제는 2012년 5월 '온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률'이 제정돼 오는 2015년 1월 본격 시행을 앞두고 있다.

그러나 할당계획조차 확정되지 않은 상황에서 우려가 나타나고 있는 가운데, 할당방식이 총량 배출목표제로 정해진다면 발전산업의 수요-공급 구조상 전력수요 증가가 배출목표 달성을 어렵게 할 수 있다는 주장이 제기됐다.

한국은 교토의정서 상 개도국이자 교토메커니즘 비대상국이기 때문에 해당 법제도가 내년부터 시행될 경우, 법적 문제가 발생할 수밖에 없다. 게다가 현재 시장원리가 적용되지 않는 발전부문-전력소매요금제와 시장원리에 따라 움직이는 배출권거래제가 제도상으로 충돌을 일으킬 것이라는 우려의 목소리가 커지고 있는 것.

이처럼 온실가스 배출권 거래제 도입을 둘러싼 논란이 계속되고 있는 가운데, 기후온난화 방지를 위해 온실가스를 감축해야 한다는 찬성론과 주요 배출국들이 모두 발을 빼는 상황에서 산업계 부담만 가중된다는 반대론이 맞서고 있다. 당장 2015년 1월 시행을 앞둔 상황이라 연기하는 것이 현실적으로 어려운 만큼, 배출량을 다시 산정하는 보완책이 필요하다는 지적도 제기되고 있다.

 

▲ 자료사진/ SK하이닉스는 2013년 12월 17일 반도체 업계 최초로 영국의 온실가스 국제검증기관 로이드인증원으로부터 '해외 탄소라벨링 인증'을 획득했다고 밝혔다.

강승진 한국산업기술대 지식기반기술에너지대학원장은 21일 오전 11시 프레스센터 19층 국화실에서 ‘온실가스배출권거래제 도입-합리적 대안은 무엇인가’ 정책토론회를 통해 “선진국들이 온실가스 감축의무를 효과적으로 이행하기 위해 경제적인 유인수단으로서 ‘온실가스배출권거래제’를 도입했지만, 미국의 금융위기 및 유럽의 재정위기로 인한 경기침체현상으로 인해, 유럽에서 온실가스 배출권 할당계획에 대한 실패에 관한 논쟁은 지속되고 있다”고 지적했다.

▲ 바른사회시민회의(공동대표 김종석 교수) 주최, ‘온실가스배출권거래제 도입-합리적 대안은 무엇인가’ 정책토론회 전경. 바른사회시민회의는 온실가스 배출권 거래제 도입을 둘러싼 논란을 점검하고 합리적 대안을 모색하고자 본 토론회를 개최했다.

강 원장은 이날 “우리나라에서는 2020년 까지 Top-down방식으로 업종별 감축목표를 설정하는 배출권거래제 기본계획 및 할당계획을 정부 주도 하에 수립했다”고 설명했다.

또한 “우리나라에서는 정부 주도의 Top-down 방식으로 업종별 감축목표를 설정하는 것이 적정한가라는 의문이 제기되고 있으며, 온실가스배출전망치(BAU)의 시나리오 재설정에도 불구하고 업종별 감축목표를 유지할 것인지를 둘러싸고 업계와 정부 간의 논쟁이 끊임없이 일어날 것이다”라고 전망했다.

강 원장은 산업계에서 특히 업종별 온실가스배출전망치(BAU) 설정과정의 불투명성이 지적되고 있음을 밝히면서, “추가로 지적되는 문제로는 목표관리제의 실효성이 없다는 점과 시장원리가 작동하지 않고 있는 전력 소매요금제와의 모순이 손꼽히고 있으며, 전력사용으로 인한 온실가스 간접배출에 대한 정부의 규제는 이중규제로 작동하리라 우려되고 있다”라고 밝혔다.

그는 배출권 거래제의 초기 시장 활성화도 문제라고 지적하면서, “국내 관련 거래제를 보면 시장 참여자의 수가 500개 업체 이내로 너무 적어서 초기에는 배출권거래가 미미할 것이다”라고 주장했다.

이날 토론회에서는 발제자인 강승진 한국산업기술대 지식기반기술에너지대학원장을 비롯하여 유상희 동의대 경제학과 교수, 강희찬 인천대 경제학과 교수가 패널로 참석해 토론을 벌였다.

▲ 바른사회시민회의가 주최한 ‘온실가스배출권거래제 도입-합리적 대안은 무엇인가’ 정책토론회에서 온실가스 배출권 거래제 도입을 둘러싼 논란에 관하여 발표하는 강승진 한국산업기술대 지식기반기술에너지대학원장.

다음은 강승진 한국산업기술대 지식기반기술에너지대학원장의 발제문 전문이다.

목차 1. 온실가스 배출권거래제의 도입 배경 2. 배출권거래제의 개념 3. 배출권거래제 시행 해외 사례 가. EU-ETS 나. 미국의 배출권거래제도 다. 호주의 배출권거래제도 4. 배출권거래제 관련법 추진경과 5. 배출권거래제법 주요 내용 6. 국내 배출권거래제 시행의 주요 쟁점 가. 배출권 할당계획 수립 나. 할당 대상업체의 지정 및 배출권 할당 다. 배출권 예비분 관련 라. 외부사업 인정 문제 마. 관련 제도와 연계 문제 바. 기타 주요 이슈

1. 온실가스 배출권거래제의 도입 배경

ㅇ 1997년에 채택된 교토의정서에 의거하여 교토 메커니즘 도입
- 배출권거래제(Emission Trading Scheme: ETS)
- 청정개발체제(Clean Development Mechanism: CDM)
- 공동이행제도(Joint Implementation: JI)

ㅇ 선진국들의 감축의무를 효과적으로 이행하기 위해 경제적인 유인수단 도입
- 직접 규제와는 달리 경제적 유인에 따라 온실가스 의무감축 대상자들에게 비용절감 기회를 제공하기 때문에 유연성 체제(Flexible Mechanism)라고 함
- 2005년 교토의정서발효와 함께 유럽연합에서 온실가스 배출권거래제 시행

2. 배출권거래제의 개념

ㅇ 온실가스배출권거래제는 정부가 국가배출권 할당계획을 수립한 후, 그에 따라 할당 대상업체를 지정하여 배출권을 할당
- 할당 대상업체는 할당량의 부족분 또는 초과분을 배출권 거래소 등에서 거래할 수 있음
- 해당 기간동안 실제 배출한 온실가스량을 정부에 보고하면 정부가 이를 인증한 후 할당 대상업체가 정부의 인증량에 상응하는 배출권을 정부에 제출하도록 하는 것임

ㅇ 배출권거래제의 이론은 1970년 미국의 Dales 등에 의해 제시된 이후, 1970년대에 이론적 발전
- 미국에서 오염감축정책의 일환으로 10여 차례 실시, 대표적인 사례: 미국의 산성비(Acid Rain) 프로그램
- 유럽연합(EU)에서 2005년부터 온실가스 배출권거래(EU-ETS) 시행 중
- 국내 시행사례는 수도권대기질개선 특별법에 의한 대기오염물질 배출권 거래 및 온실가스의 할당 및 거래에 관한 법률(2015년 시행 예정)

ㅇ 배출권거래제의 시행과정
- 정부는 일정지역의 배출 총 허용량을 설정
- 배출 총 허용량을 지역 내의 기업(배출원)에 할당
- 할당된 배출량 이하로 배출한 기업은 초과 감축분 판매 가능
- 배출량 준수가 어려운 기업은 배출권 시장에서 배출권 구입

▲ 목표관리제와 ETS 비교

3. 배출권거래제 시행 해외 사례

▲ 주요국의 배출권거래제 현황. 자료출처: 한국환경공단, 온실가스 정보지 (2012가을호)

가. EU-ETS

ㅇ 국제적으로 가장 중요한 제도는 유렵연합 배출권거래제임
- EU-ETS는 2003년 10월 채택된 배출권거래제에 대한 지침(Directive2003/87/EC)을 통해 채택된 EU 회원국 간의 공통의 온실가스 감축정책
- Phase 1: 시범사업(Pilot Phase), 2005～2007
- Phase 2: 본격적인 감축, 2008～2012 시행
- Phase 3: 감축목표 강화, 2013～2020 시행

ㅇ 주요 참여업종은 발전, 정유, 시멘트, 철강 등으로 현재 약 12,521개의 시설을 대상으로 추진되고 있으며, 이중 발전업종이 약 81,176개(65%)로 발전업종중심으로 구성됨

ㅇ Phase 1의 시행결과 배출권의 과다할당문제로 제도에 대한 실질적인 온실가스 감축효과에 대한 문제점들이 끊임없이 지적되고 있으나, ETS 운영을 위한 인프라 구축에는 성공했다는 평을 받고 있음.
- Phase 2에서도 미국의 금융위기 및 유럽의 재정위기로 인한 경기침체현상으로 할당계획에 대한 실패에 관한 논쟁은 지속되고 있음

▲ EU-ETS 거래기간별 주요내용

ㅇ 2013년부터 시작되는 ETS Phase 3부터 배출권 초기할당방식을 변경
- EU 공통의 배출권 상한만 존재하게 되고, 각 국가할당계획(NAP)을 대체하는 EU 공통의 배출권할당원칙을 개발․적용
- 벤치마크 방식의 목표설정 노력
- 항공부문을 배출권거래제 대상으로 추가 편입

▲ EU-ETS 배출권가격 추이

ㅇ 또한 EU-ETS 시장 작동의 동인은 발전부문의 역할
- 에너지다소비 산업의 국제경쟁력 약화를 우려하여 배출권 할당을 느슨하게 함
- 반면, 최대 배출부문인 전력 부문은 비용을 소비자 요금에 전가가 쉬우므로 타이트하게 할당함 → 전기요금 상승
- 결과적으로 산업부문은 배출권 판매, 발전부문은 배출권 구매자 역할 ⇒ 발전부문에서 산업부문으로 소득이전 효과

나. 기타 배출권거래제도

ㅇ RGGI(Regional Greenhouse Gas Initiative)
- 2009년 후 미국 둥북부 10개주의 25 메가톤 이상의 전력생산업체 참여

ㅇ 캘리포니아 배출권거래제
- 2006년 지구온난화 방지법(주법) 통과

ㅇ 호주
- 2012-2015년: 고정가격 톤당 23A$
- 최근 보수당 정부에서 배출권거래제 법안 폐지 움직임

4. 배출권거래제 관련법 추진경과

ㅇ 2009년 7월 “저탄소․녹색성장기본법” 입법 시 배출권거래제 도입 논란
- 배출권거래제 도입에 대한 구체적인 방안의 도입이 논의되었으나, 별도 입법으로 하기로 함(제46조)
- 배출권거래제를 실시할 경우 기후변화 관련 국제협상을 고려하여야 하고, 국제경쟁력이 현저하게 약화될 우려가 있는 관리업체에 대하여는 필요한 조치를 강구할 수 있음(제46조 제2항)

ㅇ 2010년 11월 1차 법안이 입법예고 되었으나, 공청회 과정에서 다수의 논란이 있었으며, 주요 쟁점사항은 다음과 같음
- 시행시점: 2013년부터 적용 문제 ⇒ 2015년으로 연기
- 목표관리제와의 연계여부 불명확: 이중규제 우려 ⇒ 규제대상 분리
- 추진체계 문제: 할당위원회 주체 불명확 ⇒ 할당위 역할 구체화
- 최초 유상할당비율 10%: 과다하다는 의견 ⇒ 1기 전량 무상할당

ㅇ 2011년 1월 및 2월에 관계부처 회의를 거쳐 정부입법안 국회 제출되고, 상당한 논의를 거쳐 2012년 5월 국회통과
- 2014년 1월: 배출권거래제 기본계획 수립(국무회의) 참고로, 온실가스감축 로드맵은 2014년 1월 국무회의를 통과함
- 2014년 6월: 배출권할당계획 수립 예정

5. 배출권거래제법 주요 내용

ㅇ 동 법은 2015년 1월 1일부터 배출권 거래제를 본격 시행하는 내용으로, 그 주요 내용은 다음과 같음
- 배출권 할당계획: 정부는 5년 단위 계획기간별로 배출권의 총 수량, 대상 부문․업종 등을 포함하는 국가 배출권 할당계획 수립
- 배출권 할당위원회: 배출권 할당․거래 등 주요사항의 심의․조정과 할당계획 수립을 위해 ｢할당위원회｣위원장: 기획재정부 장관) 설치
- 적용대상: 목표관리제가 적용되는 全부문에 적용 가능하되, 할당계획에서 부문․업종별 적용여건과 국제경쟁력 등을 고려하여 결정
* 배출권거래제 의무참여 업체기준 : 연평균 12만5천tCO2 이상 배출업체 또는 2만5천tCO2 이상 배출사업장의 해당업체
- 배출권 거래: 할당된 배출권은 매매 등 방법으로 거래 가능하며, 거래 참여자는 배출권등록부에 배출권 거래계정을 등록하여야 함
* 배출권의 안정적 거래 등을 위하여 배출권 거래소를 지정 또는 설치
- 무상할당비율: 1차 계획기간(’15～’17)에 전량, 2차 계획기간(’18～’20)에는 95% 이상으로 하고, 업종별 무역집약도, 생산비용 등을 고려하여 100% 무상할당

▲ 배출권거래제법 주요 내용

6. 국내 배출권거래제 시행의 주요 쟁점

가. 배출권 할당계획 수립

ㅇ 기본계획 수립(4조), 배출권 할당계획 수립(5조)
- 정부: 배출권거래제 기본계획 및 할당계획 수립, 계획 수립주체(기재부)와 관계중앙행정기관(환경부, 산업부)과의 역할 문제
- 2020년 BAU 대비 30% 감축목표와 연계하여, 업종별 2020년 까지 Top-down방식으로 업종별 감축목표 설정
- 감축목표 설정 이후, 업종별 BAU 및 감축량 설정
- 2013년에 온실가스 감축 로드맵 작성시 BAU 재검토 ⇒ 기존 BAU 유지키로 결정

ㅇ 주요 이슈
- Top-down 방식의 업종별 감축목표 설정이 적정한가
- BAU 시나리오 재설정에도 불구하고 업종별 감축목표 유지 문제
※ 특히 산업계에서는 업종별 BAU 설정과정의 불투명성을 지적하고 있음

나. 할당 대상업체의 지정 및 배출권 할당

ㅇ 할당계획에 따라 주무관청이 할당 대상업체에 배출권 할당
- 할당기준: 과거실적 기준(Grandfathering)과 업종별 벤치마크(Benchmark) 기준 적용 가능
- 할당방식: 총량 배출목표? 원단위 배출목표
※ 최근 EU-ETS 시장에서 배출권가격의 급등락은 할당의 실패에서 비롯되었다는 비판도 제기되고 있음

ㅇ 총량 배출목표 할당시의 문제
- 발전부문은 전력수요에 따라 의무적으로 전력을 공급하므로 전력수요 증가 시 온실가스 배출 증가. 따라서 총량규제 시 전력수요가 증가하면 배출목표 준수가 어려움
- 반대로 총량목표를 할당받은 업체가 할당기간 중 설비의 일부를 폐쇄하거나 부분조업을 할 경우 잉여배출권이 발생하여 이를 판매할 수 있음

ㅇ 탄소누출(Carbon Leakage) 업종의 구분 문제
- 에너지다소비 또는 국제경쟁이 치열한 업종에 대해서는 2기 이후에도 무상 할당
- 탄소누출 업종을 어떠한 기준으로 선정할 것인가
※ 현재 감축목표 설정을 위한 산업부분 분류는 너무 범위가 넓으므로 동일 업종 내에 상이한 세부 업종이 존재

다. 배출권 예비분 관련(법 18조, 법 9조)

ㅇ 신규진입자를 위한 배출권 예비분을 어느 정도로 할 것인가
- 배출권 예비분 규모는 배출권거래제에서 목표이행 강도를 얼마나 강하게 하느냐에 달려있음. 목표이행을 매우 엄격하게 관리한다면, 배출목표 미준수 경우가 많이 발생하게 되며, 이 경우에는 배출권 예비분에 대한 수요가 높아짐
- 또한 배출권 할당 방법은 절대적인 양을 전하느냐, 아니면 원단위 등 변동 가능한 목표를 설정하느냐에 따라서도 예비분 보유규모가 달라짐
- 만약 배출권 가격이 매우 높을 때에 "Price Cap & Safety Valve" 개념을 도입할 경우에는 예비분이 필요 없어지게 됨 (국내 현행 법령에 의하면 톤당 10만원을 Price Cap으로 볼 수 있음)

라. 외부사업(Off-set) 인정 문제

ㅇ KCERs, 등 외부사업은 할당량의 10% 까지 인정

ㅇ CDM, 국제배출권 등 해외 외부사업도 인정범위의 50% 꺼지 인정될 수 있으나, 교토의정서 상 한국은 개도국이므로 교토메커니즘에 의한 배출권 사용에는 법적인 문제 발생

ㅇ 교토의정서 이외의 기타 자발적 국제감축사업 인정 여부: 예, BOM: Bilateral Off-set Mechanism

마. 관련 제도와 연계 문제

ㅇ 목표관리제 실효성 문제

ㅇ 발전부문 신재생에너지 공급의무제(RPS)와 연계

ㅇ 탄소세 도입시 배출권거래제와 조화 방안

바. 기타 이슈

ㅇ 발전부문에 배출권거래제, RPS 등 시장 메커니즘이 도입되고 있는데, 전력 소매요금은 시장원리가 작동되지 않고 있음
- 전력요금이 비용을 제대로 반영하지 못할 경우에는 온실가스 감축을 위해 화석연료 소비는 줄고 전력소비 급증 우려
- 또한 전력사용으로 인한 간접배출 규제는 이중규제 우려

ㅇ 배출권 거래제 초기 시장 활성화 문제
- 국내 관련 거래제를 보면 시장 참여자의 수가 500개 업체 이내로 너무 적어서 초기에는 배출권거래가 미미할 것임 (예, 수도권 대기오염물질 배출권거래제, RPS 등)
- 또한 규제의 불확실성 등으로 잉여배출권이 있는 기업도 초기에는 판매하지 않고 미래를 대비해서 보유할 가능성이 큼