▲ 현진권 자유경제원장

정책은 경제적 합리성에 의해 만들어지는 것이 아니고, 정치적 과정을 통해 이루어진다. 즉 정책은 경제전문가들이 만드는 것이 아니고, 경제학에 문외한 많은 정치인들의 정치과정을 통해 이루어진다. 요즈음 한국의 정치과정을 보면, 경제발전보다는 나누자는 정책방향으로 나가고 있다. 이는 분명 한국의 장기적 경제발전에 해가 된다.

지난 총선 때부터 시작된 대중영합적 복지정책은 재정건전성을 훼손하여, 한국의 경제발전에 장애요인으로 작동할 것이다. 아울러 경제민주화란 정치용어와 함께, 국회에서 입법경쟁하고 있는 정책들은 한국미래에 도움이 되지 않는다. 이런 정책들은 주로 경제적 강자를 규제하고, 경제적 약자를 돕자는 착취적인 정책이기 때문이다. 과거 한국의 경제기적은 경제적 합리성을 바탕으로, 정치과정에서 무리없이 추진된 결과이다. 그러나 이제 경제합리성과 정치합리성이 괴리를 가지기 시작했다.

경제논리와 정치논리가 차이를 가질 때, 경제논리에 충실하면, 경제성장이 가능하지만, 정치논리가 우선하면 국가의 미래경제는 어려워진다. 경제문제이지만, 정치논리가 우선하는 현상은 정치인의 자질문제로 보기에는 심각성의 도를 넘고 있다. 이제 우리의 정치문제를 정치시장의 구조문제로 봐야 한다.

이런 문제는 노벨경제학상을 수상한 제임스 뷰캐넌(James Buchanan) 교수가 경제학 방법론을 사용하여 설명하였고, 공공선택론(public choice)이란 새로운 학문으로 정립시켰다. 그는 이러한 정치구조 문제에 대해 ‘정치실패(political failure)’라는 용어를 통해, 논리적으로 설명하였다.

한국의 정치과정을 통해 이루어지는 정책방향을 보면, 분명 한국의 미래경제에 해를 끼친다. 따라서 경제논리에 맞지 않는 정책방향에 대한 비판보다는, 이를 가능하게 한 정치구조에 대한 분석이 필요한 때이다. 즉 한국에서 정치실패 현상을 설명하고, 이를 시정하는 방법으로 구조적 접근을 해야 한다. 일반적으로 우린 바람직하지 못한 정치현상을 진단할 때, 개인차원의 개선안을 제시하는 경향이 있다. 즉 정치인의 윤리 및 도덕문제로 보고, 이를 교화하는 차원의 개선안이다.

또한 유권자들에게도 ‘두 눈 부릅뜨고 선거해야 한다.’는 식의 좋은 정치인을 뽑으면 다 해결된다는 접근이다. 그러나 정치현실은 너무도 다르다. 아무리 좋은 정치인이라고 해도, 일단 정치구조 속에 들어가면, 나쁜 정책을 입안할 수밖에 없는 게 현실이다. 정치실패를 개선하는 방안은 좋은 정치인과 현명한 유권자를 가지는 것이 아니고, 구조적 해결책을 제시해야 한다.

정치공급측면: 정치인

대중영합적 정책이 정치적 과정을 통해 이루어지는 것을 설명하는데 적합한 학문 틀로 경제학에서 새롭게 발전한 '공공선택이론(public choice theory)'을 들 수 있다. 주류 경제학인 ‘신고전파 경제학(neoclassical economics)'에서는 경제주체들의 행위를 '사적 이익(self-interest)'의 추구로서 설명한다. 즉, 각자의 이익을 추구하기 위해 소비자는 개인의 효용(utility)을 극대화하고, 기업은 이윤을 극대화한다는 것이다. 이는 시장을 이루는 두 축인 공급자와 수요자의 행위를 설명한다.

▲ 식물국회보다 동물국회가 더 낫다. 몸싸움을 해서라도 법안을 통과시키는 것이 현행 선진화법에 묶여 기능마비에 빠진 식물국회보다 국민경제에는 더 바람직하다. 세월호이후 침체된 경제를 회복시키기위해 국회에 제출된 30여개 민생법안은 본회의를 서둘러야 한다. 야당인 새민련은 선진화법을 악용해 법안통과를 거부한채 거리투쟁, 장외투쟁으로 국민적 분노를 사고 있다.  선진화법이 존속하는 한 한국은 압축성장에서 압축퇴보 시대로 진입하게 된다. 국민모두가 불행해지게 된다.

그런데 공공부문의 행위는 사적 이익이 아니라, '공적 이익(public interest)'이 우선한다. 즉 국회의원의 행동배경은 사적이익이 아니고, 공적이익을 추구한다는 것이다. 그러나 공적이익을 추구한다는 가정을 바탕으로 한 경제이론은 공공부문에서 실제로 발생하는 문제들을 설명할 수 없다. 국회의원이 이익단체의 입장에 영향을 받아 움직이는 현실을 전통적인 경제이론으로는 설명할 수 없기 때문이다.

공공선택이론은 공공부문의 행동이 개별소비자나 기업의 사적 이익 추구와 같은 구조라고 설명한다. 즉 공공부문도 결국은 사람에 의해 운영되므로, 국회의원도 공적이익이 아닌 사적이익을 추구한다는 것이다. 이러한 시각차이는 공공부문을 설명하는데 거의 혁명에 가까운 발상의 전환으로 평가받고 있다.

정치수요 측면: 유권자

정당은 정권잡는 것을 현실적인 목표로 삼고있다. 간접민주주의제도 하에서 각 정당은 투표라는 메커니즘을 통해 정권의 승부를 겨룬다. 두개의 정당이 한 가지 정책상품으로 대결을 한다고 할 때, 51%의 득표율을 가지는 정당이 승자가 된다. 결국 정치시장에서는 중간에 있는 1%의 계층에 의해 정치시장의 승자와 패자가 결정되는 것이다. 1%의 중간계층이 정치시장을 결정하므로, 이를 ‘중위자 투표정리(median voter theorem)'라고 한다. 즉 경제시장에서는 ’보이지 않는 손(invisible hand)'에 의해 자원배분이 이루어지는 반면, 정치시장에서는 ‘중위자 투표자’에 의해 정치권력의 배분이 이루어진다.

정치인의 입장에서는 중위자 투표자에 따라 정치생명이 결정되므로, 이들이 원하는 정책상품을 개발할 필요가 있다. 그래서 여야 할 것 없이 정치권에서는 서민과 중산층을 위한 정책을 앞세우기 마련이다. 중간계층이 원하는 정책을 선점하는 것이 정치시장에서 승리하기 위한 가장 중요한 전략이기 때문이다.

다음으로 정치시장의 수요측면을 살펴보자. 수요자인 국민들의 가장 큰 특징은 정치에 관심이 없다는 것이다. 이는 해당 지역의 국회의원 이름을 알고 있는 사람이 드문 현실을 보면, 쉽게 알 수 있다. 경제시장에서는 수요자가 경제상품을 선택할 때 많은 고심을 하면서, 상품을 구입한다. 그런데 정치시장에서는 정치상품(정치 후보자)에 관심도 없고, 투표권을 행사할 때도 심각한 고민을 하지 않는다.

왜 그럴까? 경제시장에서의 선택행위는 잘못된 선택으로 인한 비용을 고스란히 당사자가 부담해야 하지만, 정치시장에서는 잘못된 정치인을 선택했다고 해도, 그 비용은 개인이 아닌 국민 모두가 지기 때문이다. 잘못된 정치인으로 인한 피해를 전체 국민들이 공유해야 하므로, 개인이 부담하는 몫은 극히 적다. 비용 측면에서 투표행위와 경제재화를 선택하는 행위와는 본질적으로 다를 수밖에 없다. 따라서 국민들이 정치에 관심을 가지지 않는 것은 개인의 사적이익을 추구하는 구조 속에서 충분히 설명가능하다.

정치에 무관심한 국민들의 행위는 신고전파 경제학에서 얘기하는 합리적인 구조를 통해서도 설명할 수 있다. 국민들의 정치에 대한 무관심은 잘못된 것이 아니고, 오히려 ‘합리적(rational)'인 측면이 있기 때문에 이를 ’합리적 무관심(rational ignorance)'이라고 한다. 국민들의 정치적 무관심이 도덕적으로 혹은 교육적으로 잘못되었다면, 여러 가지 대책을 강구할 수 있지만, 무관심이 합리적인 행위이기 때문에, 이는 개인의 문제가 아니고, 정치구조의 문제가 된다.

정치시장의 실패

대중영합적 정책과 사회계층간 분열시키는 ‘착취적 정책’은 분명히 경제발전에 장애가 된다. 정치인 혹은 정당의 입장에서는 대중영합적인 정책을 개발하는 게 정치시장에서 승리할 가능성이 높으므로, 사적이익을 추구하는 행위로 설명할 수 있다. 그러나 국가 전체적으로 보면, 분명 비효율적이고 낭비적인 정책인 것이다.

경제시장에서 수요자와 공급자가 각각 사적이익을 추구한다. 이러한 사적행위가 곧 국가에도 이득되는 구조가 자본주의의 핵심이다. 이는 곧 아담 스미스(Adam Smith)가 집대성한 「국부론」에서 정리한 핵심사상이기도 하다. 그러나 특정재화의 경우에는 사적이익의 추구가 국가에 해가 되는 경우가 있다. 공공재, 공해 등과 같은 외부경제의 경우에는 자본주의 경제학의 핵심사상이 적용되지 않으므로, 이를 ‘시장실패(market failure)'라 한다.

정치시장에서도 똑같은 논리를 적용할 수 있다. 정치인은 사적이익을 극대화하기 위해 경제민주화를 앞세운, 대중영합적 정책을 개발하나, 이는 분명 공익에는 해가 된다. 이는 '정치실패(political failure)’이다. 대중영합적 정책은 정치실패의 구조 속에서 나타난 정치상품인 것이다. 다시 말해 대중영합적인 정책은 개별 정치인 혹은 정당입장에서는 이익이 되나, 국가 전체적으로 보면 해가 되는 정책이다.

국회 선진화법

민주주의는 심오한 사상이나 철학이 아니다. 사회구성원들의 다양한 의견들을 하나의 의견으로 결정하는 과정일 뿐이다. 수천만명이 다른 의견들을 가지고 있는데, 어떻게 하나의 의견으로 만들 수 있겠는가. 필연적으로 그 과정에서 많은 사람들의 불만이 발생할 수밖에 없다. 모든 국민들을 만족시키는 사회의 의사 결정안은 존재하지 않는다.

그래도 사회가 원활하게 움직이기 위해서는 다양한 사회구성원들의 의견을 하나의 전체 의견으로 결정해야 한다. 이때 가장 많이 사용하는 방법이 다수결 원칙이다. 전체의 50%만이 찬성하는 의견이지만, 전체 의견으로 간주하자는 것이다. 그나마 사회의 불만세력을 극소화하면서, 빠르게 사회의 전체 의사를 결정하는 방법이기 때문이다.

이를 좀 더 정치한 논리로 설명하면 다음과 같다. 우리 사회가 정책을 결정할 때는 항상 두 가지 비용이 존재한다. 사회 구성원 중에 어느 정도의 의사를 반영하느냐에 따라 두 가지 상반되는 비용이 발생하며, 의사결정비용과 외부비용이다. 의사결정비용은 가능하면 많은 사회 구성원들의 의사를 반영하는게 좋겠지만, 많이 반영할수록 의사결정비용은 높아진다. 극단적으로 모든 사람들의 의사를 다 반영해서, 즉 만장일치에 의해 정책을 결정할 경우에는 의사결정비용은 거의 무한대로 높을 것이다.

반면 가능한 많은 사회구성원의 의사를 반영할수록, 사회의 불만세력은 작아지며, 이를 외부비용이라고 한다. 극단적으로 만장일치로 정책을 결정할 경우에는 외부비용은 제로가 된다. 따라서 사회구성원 의사를 어느 정도 반영하느냐에 따라 두가지 형태의 상반된 비용이 발생한다. 이때 두 가지 비용을 합산한 전체 사회비용은 그림과 같은 형태를 가지며, 최소값이 존재한다. 따라서 사회적 비용을 가장 극소화하는 정책결정 과정은 K* 수준의 사회구성원을 반영하는 것이다. 
 

국회의 선진화법을 통한 정책의 의사결정과정은 60%이며, 이는 최적수준인 K* 보다 높은 수준임을 알 수 있다. 따라서 우리는 정책의 과다한 의사결정과정으로 인해 외부비용은 낮음에도 불구하고, 의사결정비용이 높아짐에 따라 전체사회비용이 높은 제도를 운영하고 있다.

정책이 결정되면 항상 불만자가 있게 마련이다. 그렇다고 만장일치 제도를 채택하면, 그 사회는 어떤 정책도 결정할 수 없을 것이고, 전체가 파멸의 길을 갈 것이다. 그러면 전체 사회구성원의 몇 % 동의를 받아서 정책을 결정해야 하는가. 구체적인 정책에서는 개개인의 비용과 혜택으로 인해 찬성자와 반대자가 극렬하게 대치할 것이다.

▲ 박근혜정부가 제출한 민생법안과 경제활성화법안의 통과를 한사코 거부한채 세월호특별법 관철을 위한 장외투쟁, 광화문광장정치에 힘을 쏟고 있는 새정치민주연합 박영선 원내대표와 의원들. 국민들이 힘을 모아 선진화법 개정운동을 벌여야 한다.

따라서 구체적인 정책결정에 앞서서, 정책을 결정하는 과정에 대한 합의가 필요하다. 구체적인 정책에 대해서는 합의가 어렵겠지만, 앞으로 일어날 정책에 대한 의사결정 방법에 대한 합의는 비교적 쉽게 이루어질 수 있을 것이다. 그 누구도 사회가 정책결정을 못해서, 사회전체가 퇴보하는 것을 원하지 않기 때문이다.

따라서 정책의사결정 과정에 대한 합의는 반드시 구체적인 정책이 생기기 전에 결정해야 한다. 뷰캐넌 교수는 이를 ‘불확실의 장막(veil of uncertainty)'이라는 메카니즘으로 설명하고, 이를 통해 사회구성원들 간에 합의가 쉽게 이루어짐을 이론적으로 설명했다.

2012년에 총선에서 과반수 의석을 확보한 새누리당이 선진화법을 통과시켰다. 골자는 사회의사결정 요건인 50%를 60%로 바꾸는 것이었다. 새누리당의 의석은 과반수를 간신히 넘겼고, 60%에는 모자랐지만, 새누리당이 앞장서서 의사결정원칙을 바꾸어 버렸다.

정책의 의사결정제도는 ‘불확실의 장막’에서 쉽게 합의가 일어나고, 구체적으로 각당의 의석수가 결정되었을 때는 절대 합의가 일어날 수 없는 것이 일반적인 상식임에도 불구하고, 새누리당에서 자발적으로 합의한 것은 이론으로 쉽게 설명하기 어려운 면이 있다.

새누리당이 과반수 의석을 확보하고도, 의사결정과정을 60%로 바꾼 행위를 설명하는 논리는 포퓰리즘이다. 새누리당의 논리에 의하면, 동물국회로 국민들의 비난이 높자, 이를 무마하기 위한 임시방편 및 정치적 제스처로 선진화법을 통과시켰다. 선진화법이 얼마나 국가정책을 수립하는데 높은 사회비용을 야기하는지에 대한 인식은 없었다.

단지 동물국회에 대한 비난만을 피하기 위한 단기적 사고에 의한 행동이지, 장기적으로 이 제도로 인해 야기되는 비용은 생각지 않았기 때문이다. 무상복지 확대 등과 같은 정책만이 포플리즘 정책이 아니고, 정책을 결정하는 의사결정과정이 훨씬 중요한 문제임을 인지하지 못한 결과다.

새누리당은 국민에게 폭력국회로 비추어진 국회상을 바꾸기 위해서란 명분이었으나, 이는 국회의 존재기반을 흔들 수 있을 정도의 엄청난 변화임을 깨닫지 못했다. 60% 의석을 확보하지 못한 새누리당이 이런 의사결정원칙을 바꿈으로서, 다수가 아닌 소수에 의해 국회의사가 결정되도록 한 것이다. 소수 야당의 동의가 없으면, 어떠한 의안도 통과할수 없도록 한 것이다. 이는 정책결정이 소수당의 협조없이는 불가능함을 의미하며, 결국 소수당에 의해 정책이 결정됨을 의미한다.

즉 소수당은 적극적으로 정책을 제안해서 통과시킬수는 없지만, 다수당이 제안한 정책안에 대해 통과시킬수 있는 절대권한을 가졌음을 의미한다. 결과적으로 국민은 과반수를 넘는 다수당으로 만들어 줬는데, 새누리당은 소수에 의해 의사결정되는 원칙으로 바꾼 이상한 행동을 한 것이다.

박근혜 정부는 의욕적인 정책의지를 보였고, 새로운 시대에 대한 국민들의 열망도 높다. 그러나 소수의 의해 결정되는 의사결정과정이므로, 앞으로 야당 동의가 없으면, 새 정부는 어떠한 개혁도 할수 없다. 우리의 대외환경은 매우 불안하다. 북핵문제로 국민 안전이 위협받고, 각국은 국가 경쟁력 강화를 위해 치열한 시대에 우린 어떠한 정책도 야당 동의가 없으면 움직일수 없는 식물국회가 되었다.

국민들에게 싸우는 모습을 보이는 동물국회와 아무런 일도 하지 못하는 식물국회 중에서 어느 쪽이 한국 장래를 위한 길인지 생각해야 한다. 국가의 중대한 안건이 있을때마다 난장판이 되는 동물국회도 한심하지만, 하루가 다르게 변화하는 세상에서 뜻은 있지만, 어떤 안도 통과시키지 못하는 식물국회의 폐단은 더 크다. 민주주의는 다수의견이 존중되는 사회제도이다. 소수의견도 중요하지만, 다수의견을 지배의견으로 채택하는게, 사회의 불만세력을 가장 줄일수 있다.

그러나 지금같은 소수의견이 지배의견이 되는 원칙은 모든 사람들을 불행하게 만든다. 민주주의 구조 하에서 소수의견도 중요한 의미를 가진다. 비록 현재에 소수의견이 전체 의견으로 반영되지 못하지만, 소수의견이 있음으로 인해 민주주의는 발전할 수 있는 에너지가 된다. 지금은 비록 소수이지만, 국민들은 4년마다 한번씩 정당을 심판하게 된다. 따라서 소수의견은 다수의견이 될수 있는 가능성이 있다. 비록 현재엔 전체 안으로 채택되지 못했지만, 국민들의 신뢰를 얻어서 다음 총선에서 다수가 될수 있다.

다수정당이 항상 다수의석을 가지는 것은 아니며, 다수정당이 소수정당이 되고, 거꾸로도 가능하다. 그래서 민주주의는 발전하는 에너지를 내포하고 있으며, 소수정당이라고 해도 절대 좌절할 필요없이 꾸준이 국민들을 상대로 의사를 알려야 한다.

동물국회와 식물국회는 모두 좋은 구조가 아니다. 그러나 동물국회보다 더 국민들을 불행하게 빠뜨리는 것은 식물국회이다. 동물국회는 며칠밤 국민들을 허탈하게 만들지만, 식물국회는 국민들을 불행하게 만들고, 압축성장을 이룩한 한국을 ‘압축퇴보’로 이끌수 있다. /현진권 자유경제원장

(이 글은 자유경제원이 11일 주최한 <정치실패 연속토론회-국회선진화법의 비극>정책토론회에서 현진권 자유경제원장이 '정치실패로서 선진화법'이란 주제로 발표한 것입니다.)