공무원 연금을 둘러싼 논란이 뜨겁게 달아오르고 있다. 당장 2조 원이 넘는 재정적자를 국고로 메워주는 상황에 더 이상 개혁을 미룰 수 없다는 입장과 연금은 민간대비 낮은 급여, 정치적 중립의무와 퇴직 후 재취업 제한 등에 대한 보상이라는 입장이 대립하고 있다. 저출산에 고령화 속도가 빨라지면서 기존의 연금체계가 지속가능하지 않다는 것에는 양쪽 모두 이견이 없다. 그러나 현재 이성적인 논의보다 격한 찬-반 목소리만 높아지고 있다. 이에 바른시민사회회의에서는 2일 프레스센터에서 ‘공무원 연금 개혁, 어떻게 해야 하나’ 토론회를 개최, 폭 넓은 논의의 장을 마련했다.

재정 안정화를 위한 공무원 연금 개혁방안-김용하 순천향대 금융보험학과 교수[주제 발표문]

Ⅰ. 검토배경
□ 공무원연금, 군인연금, 사학연금 등 직역연금에 대한 개혁의 필요성 제기
❍ 2009년의 법 개정을 포함하여 3차례 재정안정화 조치에도 불구하고 재정문제 지속
❍ 2013년 공무원연금 재정 적자를 메우기 위해 투입된 정부보전은 약 2조원이고 군인연금도 1조3000억 원이 넘고 있음. 향후에도 적자 폭이 지속적으로 커질 전망이어서 개혁이 불가피한 상황임
❍ 3개 직역연금이 현재와 같은 재정문제를 안게 된 것은 평균수명의 연장과 지속적인 금리하락 등의 요인이 가중시킨 측면이 있지만 저부담·고급여 구조가 근본원인
 

▲ 지난달 22일 오전 서울 여의도 국회 의원회관에서 한국연금학회 주최로 열린 '공무원연금 개혁을 위한 정책토론회'에서 전국공무노동조합 조합원들이 참석해 정부와 여당을 규탄하며 항의하고 있다. 이날 토론회는 정상적인 진행이 불가능하다고 판단해 주최 측이 무산시켰다.

□ 공무원연금 등의 제도 개선 필요성은 대다수가 공감하고 있지만 개혁 강도와 방법에는 사회적 합의가 쉽지 않을 것으로 예상.
❍ 공무원연금에 비해 급여수준이 낮은 국민연금에 가입해 있는 국민 대다수는 공무원 연금을 특혜로 인식하고 있으며, 연금적자를 혈세로 메우는 것에는 부정적 입장
❍ 비상시에는 보통 이상의 책무를, 평상시에도 공직자로서의 강한 청렴함을 요구하면서, 임용 시 법으로 정해져 있는 근로조건이 악화될 수 있는 상황에 불안감 증폭
 

□ 본 보고서는 3개 직역연금의 대표 격인 공무원연금 재정 안정화방안을 정책제언
❍ 연금개혁과 관련한 근거가 명확하지 않은 루머들로 인하여 연금개혁에 대한 불안감과 불확실성이 증폭되고 있는 현실을 불식시키는 것이 필요
❍ 노후소득보장에 있어서 공무원과 일반 국민의 형평성을 제고하고, 공무원연금의 재정을 안정화시키는 방안을 검토 제안하여 이에 대한 이해 관계자와 전문가 의견 수렴
❍ 공무원연금 재정안정화를 위한 정책 건의가 반드시 유일하고 최선의 대안은 아닐 수 있지만, 연금개혁과 관련된 논의의 기준점을 제안함으로써 바람직한 공무원연금제도의 정착을 위한 국민합의의 시금석이 되기를 바람
 

Ⅱ. 공무원연금 재정 현황과 제도 경과
1 공무원연금 재정현황과 과제
□ 공무원연금 재정 현황
❍ 2009년 재정안정화 조치에도 불구하고 정부보전금 지속 증가
- 2012년 부담금 및 기여금 인상 종료, 재정지출은 지속 증가 추세
 

 

2 공무원연금 제도 개편 경과
□ '95년 공무원연금법 개정(’95.12.29 개정, ’96.1.1 시행)
❍ 연금지급개시연령제도(60세) 도입 (’96.1.1 이후 신규 임용자부터)
❍ 부담률 인상(5.5% → 7.5%) 및 조기퇴직연금 도입 (60세 미만 1년당 5% 감액) 등
❍ 재직기간 합산신청제 재도입 (’66년 : 도입, ’81년 : 폐지)
□ '00년 공무원연금법 개정(’00.12.30 개정, ’01.1.1 시행)
❍ 정부 구조조정에 따른 공무원의 대량퇴직으로 발생한 연금재정 위기를 재직자․퇴직자․정부의 3자 고통분담을 기본원칙으로 연금개혁 추진

 

□ '03년 공무원연금법 개정(’03.3.12 개정, ’03.1.1 시행)
❍ 연금액 조정방법 조정
- 물가변동률 보수변동률이 2%p 이상 차이가 날 경우 보수변동률 ±2%p 범위 내 조정
- 동일 재직기간의 경우 하위직급보다 연금액이 떨어지지 않도록 보전하는 규정 신설
 

□ '05년 공무원연금법 개정(’05.5.31 개정, ’05.7.1 시행)
❍ 소득심사제(Earnings-test) 실시
- 연금수급자의 사업 또는 근로소득이 근로자 평균임금을 초과하는 경우 소득의 정도에 따라 연금의 10~50% 감액
❍ 비리공무원의 연금 제한 확대 : 금품․향응수수, 공금 유용․횡령 등 금전적 비리 사유로 징계해임 되는 경우에도 퇴직연금 1/4 감액
 

□ '09년 공무원연금법 개정(’09.12.31 개정, ’10.1.1 시행)
❍ 급여 및 부담금 기준 변경 (보수월액 → 기준소득월액)
❍ 연금산정 대상 소득기간 변경 (퇴직전 3년 평균보수월액→ 전가입기간 평균 기준소득월액)
❍ 지급개시연령 조정 (60세→65세 / 신규공무원)
❍ 기여금 부담금 인상 (5.525%→7%)
❍ 유족연금지급률 인하(70%→60% / 신규공무원)
 

 Ⅲ. 공무원연금 재정안정화 방안 검토
1 기본방향
 □ 공무원 연금개혁의 기본방향 : 연금재정 안정화와 국민연금과의 형평성 제고
❍ 과거 3차례의 개혁이 다소 미흡했다는 비판은 있지만 재정적으로는 수입과 지출의 균형을 제고하고 연금구조도 국민연금과 가까운 형태로 전환되어 왔음. 이번 개혁은 그동안의 개혁방향을 완성하는 것이 돼야
할 것임
❍ 공무원연금 등을 당장 폐지하고 국민연금과 통합하는 것이 단순하고 명쾌한 방안이지만, 국민연금 기금으로 공무원연금 적자를 메우려 한다는 의심을 받을 수 있음
❍ 현 시점에서는 공무원연금 등을 국민연금과 동일한 구조로 전환하되, 별개의 제도로 운영하는 것이 통합에 따른 문제점을 피하면서 국민연금과 형평성을 제고하는 방책
 

□ 공무원연금 특혜는 없애고, 연금충당부채의 증가 억제
❍ 신규 공무원부터 국민연금과 동일한 연금급여율과 부담률 적용
- 공무원 퇴직수당도 근로자퇴직급여보장법 상의 퇴직급여제도 적용 검토
❍ 현직 공무원은 ‘적게 내고 많이 받는 구조’를 ‘낸 만큼만 받는 구조’로 전환
- 저부담·고급여 구조에서 수급부담 균형구조로 전환 : Σ부담액 〓 Σ연금액
- 현 재직자의 추가 가입기간분은 연금충당부채가 증가하지 않도록 억제
❍ 2009년 공무원연금 개혁 시 신규 공무원에게만 이뤄졌던 65세 연금 수급개시연령과 유족연금 인하를 현직 공무원에게도 적용
 

□ 개혁방안은 2016년부터 시행하되, 제도의 안정적 정착을 위하여 이행기간을 설정
❍ 비교대상 국민연금 급여수준이 2007년 법 개정으로 2028년을 목표
로 인하되고 있으므로 공무원연금도 이에 맞춰 단계적으로 조정
- 현직 공무원도 신규 공무원에게 적용하는 신규 제도에 선택 가입 가능
❍ 현재 연금수급자도 고통분담차원에서 연금액 인상 제한 등 개혁에 동참
- 연금충당부채 상환에 따른 국가 재정부담을 낮추기 위해 국민연금과 같이 소비자물가지수에 연동되는 공무원 연금액 인상을 일정 제한하는 방안 검토
- 수급자 재정안정화기여금 납부(최고 3%)
 

2 재정 안정화 방안
1) 수입부문
□ 기여율‧부담률 조정
❍ 재직공무원의 기여율을 현행 기준소득월액의 7.0%에서 ’26년까지 10%로 단계적 인상 (‘16년 8.0% → ’26년 10.0%, 연 0.2%p↑)
- 재직자에 대한 정부 부담률도 공무원 기여율 인상 스케쥴과 동일하게 인상
❍ 신규공무원의 기여율은 국민연금과 동일하게 4.5%로 인하하고, 신규자에 대한 정부 부담률도 동일하게 인하
 

□ 재직기간 상한 연장
❍ 현재 기여금을 납부하지 않는 33년 이상 재직자에게도 實재직기간 동안 기여금을 납부하도록 재직기간 상한을 40년으로 연장
❍ 단, 기존 장기 재직자의 연금액 증가를 방지하기 위하여 종전 재직기간에 따라 단계적 적용
 

 □ 연금수급자 재정안정화 기여금 납부
❍ 재정분담 형평성을 고려, 연금수급자도 퇴직 시점에 따라 공무원 기여율 인상 정도만큼 유족사망時까지 재정안정화 기여금 납부

 2) 지출부문
□ 연금지급률 하향 조정
❍ 재직공무원이 퇴직 후 수령할 연금액이 부담총액과 동일하도록 연금지급률을 1.25%로 인하, 10년간 경과 규정 설정(’16년1.35%→’26년1.25% * 10년간 年 0.01%p↓)
❍ 신규공무원은 국민연금 소득대체율 인하와 동일하게 ’28년까지 연간 지급률 1.0%로 인하(’16년1.15%×n→ ’28년1.0%×n * 매년 0.0125%p↓)
 

□ 연금 지급개시연령 연장
❍ ’10년 이전 임용자의 지급 개시연령을 ’25년 퇴직시부터 단계적으로 연장하여 ’33년 이후 65세로 조정(’10년 이후 임용자 65세)

 □ 유족연금 인하
❍ ’10년 이전 임용자도 ’10년 이후 임용자와 마찬가지로 유족연금을 현행 퇴직연금의 70%에서 60%로 인하
 

□ 연금액 조정방식 변경
❍ 매년 연금액을 CPI에만 연동하던 것을 지속적인 부양률 증가를 반영하여 조정 CPI보다 하향조정(재정의 자동 안정화 장치적 성격)

3) 기타 사항
□ 연금수급요건 완화
❍ 현행 20년인 연금수급요건을 국민연금과 같이 10년으로 조정
 

□ 퇴직수당의 민간퇴직금 수준 정상화
❍ 민간 근로자 퇴직금의 최대 39% 수준인 공무원 퇴직수당을 민간 근로자의 퇴직금 수준으로 정상화 (연금 또는 일시금으로 지급)
 

□ 부동산 임대소득 소득심사 포함
❍ 소득심사 대상 소득에 근로․사업 소득外 부동산 임대소득도 포함
 

□ 재해 보상 제도 합리화

< 10년 미만 단기 재직 비공상 사망자 유족연금 신설 >
❍ 연금수급권이 없는 상태에서 재직자가 질병 또는 부상으로 재직중 또는 퇴직 후 2년內 사망時 국민연금과 같이 유족연금 지급
❍ 국민연금과의 형평성(20년 가입時 연금의 60%)을 감안, 10년 재직을 가정하여 산정한 퇴직연금액의 60% 지급
< 10년 미만 단기 재직 비공상 장해연금 신설 >
❍ 민간 근로자의 비업무상 장애 발생시 지급되는 국민연금 장애연금과 유사하게 공무원이 비공무상 사유로 질병 또는 부상에 따라 장애상태로 되어 퇴직한 경우에 지급 → 국민연금 수준 

 

Ⅳ. 검토안의 재정 및 후생효과
1 개혁효과 개요
□ 공무원연금 개혁안은 최대 재정효과가 발생하도록 설계
❍ 정부보전금 : 단기적으로 40%이상 감축효과 발생, 국민연금과 동일한 보험료 적용에 따른 보험료 수입 감소로 재정효과가 둔화되는 기간 존재하지만,
- 향후 국민연금제도의 부담․고급여 구조가 개선되는 과정에서 연금보험료가 인상되면 공무원연금도 동일하게 인상되므로 정부보전금이 현재재정 추계액보다 감소될 것으로 전망되고, 장기적으로 40%이상 감소됨
❍ 총부담금 : 초기에는 정부보전금 감소효과보다 낮은 8.8% 감소 효과가 보이지만 장기적으로는 16.5% 감축효과 발생
- 총부담금 감소효과가 정부보전금 감소효과보다 낮은 이유는 상당기간 과거 연금충당부채 (2013년기준 484조원) 상환이 필요하고, 퇴직수당의 퇴직금 전환에 따른 계정전환 효과 때문이며,
※ 국민연금 보험료 (9.0%)가 공무원연금 보험료 (14%)보다 낮아, 현직 공무원에게 국민연금을 적용할 경우 보험료 수입이 감소하여 정부보전액이 오히려 증가하여 국민부담이 증가하므로 현직 공무원은‘더 내고 덜
받는’ 수급부담 균형체계로 이행 바람직
 

□ 공무원연금 개혁으로 공무원 노후소득보장 환경 대폭 악화 불가피
❍ 이번 개혁안은 신규공무원 (부담액 36% 감소, 급여액 45% 감소) 뿐만아니라, 기존 공무원 (20년 가입자 기준 부담액 13% 증가 급여액 13% 감소)의 후생도 크게 하락
- 연금급여액에서 부담액을 공제한 순 후생은 기존 공무원 중 단기가입자의 경우 신규공무원보다 불리한 역전 현상 발생 (기존 공무원에 대한 개혁 강도가 높음을 의미)
❍ 따라서 기존 공무원도 국민연금과 동일한 틀인 신규 공무원 트랙을 선택할 수 있도록 하는 것이 필요하고, 연금개혁에 따른 공무원의 사기저하를 회복하는 대책 필요
❍ 공무원연금 가입자간 소득재분배 제도의 설정 여부는 공무원연금 가입자의 합의에 따라서 적용 가능하지만, 이번 개혁안에는 포함하지 않음 (소득재분배 요소는 연금 재정적으로 중립적이기 때문에 재정안정화 효과는 변동이 없음)
 

2 재정효과
□ 연금개혁에 따른 지출액 변화 전망
❍ 연금지출액은 제도개혁효과가 정상화되는 시점인 2080년경에는 현행보다 41.7% 감소할 것으로 전망됨
- 2080년의 퇴직금을 포함한 총지출액도 19.3% 감소할 것으로 전망됨

 

□ 연금개혁에 따른 정부부담 변화 전망
❍ 정부보전금은 제도개혁효과가 정상화되는 시점인 2080년경에는 현행보다 43.4% 감소할 것으로 전망됨
- 2080년의 퇴직금부담금을 포함한 총부담금은 16.5% 감소할 것으로 전망됨
- 정부보전금의 감속 폭이 둔화되는 기간은 보험료가 낮은 신규공무원 중심으로 가입자가 변화하기 때문이며 국민연금 보험료와 연동되므로 국민연금보험료가 조정되면 감소 폭이 커질 수 있음

 

 

 

Ⅴ. 정책 건의
□ 공무원연금 개혁은 현 세대의 정책과제
❍ 재정안정화를 목적으로 한 2007년의 국민연금 개혁으로 국민연금은 급여수준이 60%에서 50%로 삭감되었고, 2028년까지 40%수준으로 하향조정 중에 있음
- 2014년 기초연금 도입에도 불구하고 상당수의 국민은 월 20만원의 기초연금에 의존
❍ 공무원 연금 등 특수직역연금은 몇 차례의 개혁에도 불구하고 연금재정 적자가 확대기조에 있으며 이는 국가부담의 증가로 나타나고 있음
❍ 초 고령화 현상으로 저성장 저금리 기조가 강화되고 있는 가운데 복지재정 지출도 급속히 증가하고 있어, 일차적으로 국가 재정지출 증가요인에 대한 수술이 불가피
❍ 공무원연금을 별도로 운영하고 있는 선진 외국들도 공무원연금과 국민연금의 격차를 축소시키고 있으며, 일본은 2015년부터 후생연금(우리나라의 국민연금) 과 공무원공제연금을 단일제도로 통합할 계획임 (일본은 후생연금과 공무원연금이 재정상태가 유사)
 

□ 공무원연금을 국민연금 수준으로 전환하여 형평성 제고와 재정 안정화 달성
❍ 신규 공무원은 국민연금과 동일한 보험료(4.5%)와 연금급여(급여율1.0%) 적용
- 공무원도 근로자퇴직급여보장법에 따른 퇴직금제도 적용
❍ 현직 공무원은 연금보험료 인상(7%→10%), 연금급여 인하(급여율 1.9%→1.25%) 적용
- 수지균형체계로 전환하여 추가적인 연금충당부채 발생 억제
- 연금수급자도 연금슬라이드제를 제한적 적용 및 재정안정화 기여금 납부로 고통 분담
❍ 공무원연금은 단계적으로 국민연금과 동일한 구조로 전환
- 연금수급개시연령, 유족연금 급여율, 재해보상제 등도 국민연금과 동일하게 조정
❍ 정책건의안은 공무원연금과 유사한 구조를 가진 군인연금 및 사학연금에도 적용
 

□ 정책 건의안은 재정 안정화에 초점을 둔 개혁방안으로 각계각층의 의견수렴 필요
❍ 본 건의안대로 공무원연금이 개편되면, 공무원의 노후소득보장 환경이 현재보다는 크게 악화되는 것이 불가피하므로, 이에 대한 보완책이 함께 마련되어야 할 것임 /김용하 순천향대 금융보험학과 교수
 

 

 

이글은 바른사회시민회의가 2일 개최한 ‘공무원 연금 개혁, 어떻게 해야 하나’ 토론회에서 김용하 순천향대 금융보험학과 교수가 발표한 주제 발표문입니다.