민간투자사업의 재정부담금 증가 원인

MRG 방식으로 체결된 민간투자사업에서 정부가 부담해야 할 재정부담금이 과도하게 된 주요 원인은 교통량 추정수요의 과추정, 높은 기본 운임체계 및 비현실적 인상 체계, 높은 사업수익률, 높은 후순위 금리로 인한 재무적 투자자의 부당수익, 과다 책정된 공사비 등에 있다.

특히 주요 원인 중 민간투자사업의 가장 큰 문제점이라고 할 수 있는 교통량 수요예측의 부풀리기는 민간사업자의 도덕적 해이와 함께 정부의 전문성 부족의 기술수준이 복합적으로 작용하여 심각한 문제로 야기되었다. 이는 결국 국가차원 뿐 아니라 사용자인 국민차원에서도 우리 민자사업구조에 대한 근본적인 재조명을 하는 계기가 되었다.

※ 교통량 과추정 사례(추정수요 대비 실제교통량)
거가대교 - 70% 이하 / 마창대교 - 50% 이하
신분당선 - 40% 이하 / 영종대교 - 24%
인천대교 - 20% / 인천공항 철도 - 18%
메트로 9호선 - 9호선의 경우, 수요예측이 정확한 편이어서 과도한 수익을 올렸다고 볼 수 없다는 전문가의 분석이 있음

▲ 지난 7월 18일 한국건설산업연구원과 프리덤팩토리, 미디어펜 재산권센터의 공동 개최로 열린 <민간투자사업 재구조화 어떻게 풀어야 하나> 정책토론회에서 토론자로 발언하고 있는 김호철 단국대학교 도시계획․부동산학부 교수.

재구조화의 경제적 효과

지하철 9호선 사업은 2013년 10월의 실시협약 변경으로 3조2천억 재정절감 효과가 있다고 한다. 사업비 8,995억원의 지하철 9호선 사업은 당초 5조 7천억원의 재정부담이 예상되었으나 협약변경으로 재정부담이 1조 9천억원으로 줄어들었다.

거가대교 사업은 2013년 11월 실시협약 변경으로 5조3천억 재정절감 효과를 보인다. 사업비 1조 4천억원의 거가대교 사업은 건설 후 통행량이 당초 예측량의 70%도 못 미치는 등의 원인으로 5조 4천억원의 재정부담이 예상되었으나 협약변경으로 재정부담이 1007억원으로 줄어 들었으며 2014년 상반기에만 278억원을 재정절감 하였다.

위의 두 사례를 볼 때, MRG 방식으로 체결된 기존의 실시협약은 정부가 부담해야 할 재정부담금이 사업비의 3-4배에 달하고 있을 정도로 과도한데, 사업재구조화하는 경우에는 사업비의 2-3배의 재정절감 효과가 발생한다.

대표적 부실사례이기는 하나, 사업 재구조화는 합리적인 이용요금 조정체계 구축을 통해 민간사업자가 일방적으로 요금을 인상하는 것을 막고 장기간 저렴하게 시설을 이용할 수 있다는 점에서 긍정적 평가가 우세하다.

▲ 지난 7월 18일 한국건설산업연구원과 프리덤팩토리, 미디어펜 재산권센터의 공동 개최로 열린 <민간투자사업 재구조화 어떻게 풀어야 하나> 정책토론회 전경.

재구조화가 갖는 도시정책 상의 의의

민간투자사업의 재구조화는 MRG에 따른 정부의 과도한 재정지출을 억제하여 민간사업자에게 지급하던 운영비 예산을 도시계획 숙원사업을 위한 예산 등으로 돌릴 수 있게 되어 도시계획 사업추진환경에 좀 더 나은 여건 조성이 기대된다.

국가관리 SOC투자 중 10%를 점하고 있는 민자사업에서 도로가 가장 큰 비중을 차지하고 있다. 그런데 광역도로망 개선 대책은 도시 기능에 미치는 영향력이 커서 도시개발 등 도시정책 추진시 그 전제조건이 되는 주요한 SOC분야이다.

이 같은 SOC 민자사업에 있어 정부의 과다한 재정부담이나 민간사업자의 참여 위축 등으로 인해 SOC 공사가 지연되거나 취소될 경우 당초 입안된 도시계획 또한 지연 되거나 변경이 불가피해질 것이다. 이는 최종적으로 사용자인 시민들이 얻을 수 있는 혜택이 감소하고 정부 또한 정책수행에 차질이 따를 것임을 의미한다.

예를 들어, ‘제3연육교’ 건설 지체로 인해 영종 하늘도시는 비싼 통행료의 부담과 연육교 이용 불투명 등의 원인으로 당초 도시계획대로의 주거시설 건설과 투자기업 및 편의시설 유치 등이 부진하다. 결국 당초 계획된 국제도시로서의 위상에 걸 맞는 도시성숙이 계속 지연되고 있으며 주민 민원 또한 지속적으로 야기되고 있다.

▲ 지난 7월 18일 한국건설산업연구원과 프리덤팩토리, 미디어펜 재산권센터의 공동 개최로 열린 <민간투자사업 재구조화 어떻게 풀어야 하나> 정책토론회에서 사회자로 발언하는 신성환 홍익대 경영학과 교수.

향후 정책방향

실시협약 변경을 통한 사업 재구조화는 기 체결된 실시협약에 의해 확정된 MRG 조정, 사용료 인하, 운영기간 단축 및 자금재조달 등을 통해 정부의 재정부담을 경감하는 동시에 민간사업자의 국민 신뢰회복을 제고하는 등 긍정적 효과가 있다.

지하철 9호선 사업 재구조화시 국내최초로 시민펀드 도입으로 자금 조달원을 다변화하고 사용자인 국민을 사업에 직접 끌어들임으로써 민자사업추진의 안정성과 공정성 보완 가능성을 제고하였다.

하지만 지자체의 일방적인 사업 재구조화 요구는 언제라도 당초 계약된 내용을 바꿀 수 있다는 ‘정책리스크’가 부각되어 민간투자사업의 안정성과 신뢰성에 부정적인 영향을 초래하여 민간투자시장을 위축시킬 우려가 있다.

또한 수요예측 실패에 대한 책임이 일차적으로 사업자에게 있는 것은 분명하나, 제대로 검증하지 못한 정부도 책임에서 자유로울 수가 없으며, 당시 합법적 절차에 따라 MRG를 적용하여 협약을 체결한 것인 만큼 재구조화는 공익과 민간사업자의 수익성 등을 비교하여 합리적인 수준에서 추진할 필요가 있다.

정부에서는 보호해야 할 공익과 민간사업자의 수익성 등의 비교뿐 아니라 국제신뢰도와 향후 민자사업의 투자유치 등에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 최선의 방안을 강구하여야 할 것이다.

따라서 실무적 차원에서 지속가능한 민자사업 구조를 만들기 위해서는 수요리스크와 정책리스크는 민간사업자와 정부가 적정한 수준에서 분담하는 한편 민간사업자의 수익성은 공공사업이 추구하는 공익과 조화와 균형을 이루는 방안을 강구해야 한다.

민간투자사업의 큰 장점중 하나가 정부부담 위험의 감축임에도 불구하고 오히려 기존의 민자사업에서는 정부의 재정부담금이 사업비의 몇 배를 초과하는 것이 현실이다. 이를 감안하면 정책적 차원에서 정부는 민자사업의 도입여부와 그 사업의 종류와 범위 등 민자사업 자체에 대한 근본적인 문제에 대한 개념 정립과 해법이 필요하다.

민간투자시장의 활성화를 통한 사회기반시설의 원활한 공급 및 정부 부담의 축소를 위하여 정부와 지자체는 사업의 제안단계부터 운영단계까지 주도적으로 사업을 관리해야 한다. 이와 더불어 전문성 강화 등을 통해 위험관리 역량을 제고하여 독자적인 미래수요 예측력을 높임으로써 과중한 재정부담을 지지 않도록 해야 한다. /김호철 단국대학교 도시계획․부동산학부 교수