지역격차 무엇이 문제인가 (하)

▲ 김인영 한림대학교 정치행정학부 교수

지방의 자율과 자립에 맡겨야

기본적으로 경제활동에 필요한 생산요소는 공간적으로 상이하게 분포하기 때문에 지역 간 격차는 필연적으로 발생할 수밖에 없다.

즉 지역격차의 존재란 생산요소의 상이성 때문에 생겨나는 것으로 불가역적이다. 문제는 이러한 격차내지는 ‘차이’(difference)를 인정하지 않고 싶은 인간의 ‘부러워하는 심성’ 때문이며 그러한 심성을 정치적으로 이용하기 위해 격차를 과장하고 사회갈등으로 문제시하는 것이 도리어 핵심적인 문제다.

수도권은 11.8%의 면적으로 인구의 49.5%, 취업인원의 50.3%, 지역 내 총생산의 48.9%를 담당하고 있다. 박근혜 정부는 국가균형발전을 위한 ‘지역희망(HOPE) 프로젝트’를 제시하고 있으며 정치권의 균형발전에 대한 인식 역시 유사하다.

새누리당 전당대회 경선에 출마한 김무성 의원은 전북 전주한옥마을을 방문한 자리에서 “지역 간 경제력의 불평등이 굉장히 심하다.”며 “지금의 시대정신은 지역격차 해소”라고 말했다. 나아가 “지금 시대정신은 격차 해소이다. 빈부간의 격차, 갑을 간의 여러 가지 불평등한 계약, 그런데 지역경제력의 불평등이 굉장히 심각하다”고 언급하며 또 “지역총생산(GRDP)의 1위가 울산이고, 2위가 충남인데 전북은 한참 밑에 있다”며 “지역 경제적 편차를 해소하기 위한 특단의 대책이 필요하다. 국가리더십이 이것을 해결해야 한다고 생각 한다”고 강조하고 있다.

▲ 과거 노무현 이명박 정권과 마찬가지로 박근혜 정부 또한 균형발전정책을 계속해서 추진 중이다. 정권을 불문하고 지역격차, 지역경제 불평등에 대한 문제의식은 여전하다.

지역격차와 관련한 언론의 시각을 보면 다양하지만 한 사례로 전진우 논설위원의 논평을 보면 “지역주의는 한국사회가 안고 있는 고질적 문제다. 경부 축을 중심으로 한 근대화 과정에서 누적된 자원 배분 및 권력 엘리트 충원에서의 영남 편중, 전두환 정권의 ‘광주 학살’, 양김의 분열과 반목, 정치권의 지역감정 부추기기 등이 30년 세월 동안 이어지면서 지역주의는 논리가 아닌 정서와 감정으로 내면화 됐다.

내면화된 정서와 감정은 쉽사리 바뀌지 않는다. 선거제도를 바꾼다고 단숨에 해결될 일은 아니다. 그렇다고 언제까지 두고 볼 수만은 없다. 지역구도 해소에 도움이 되는 것이라면 바꿀 수 있고, 바꿔야 한다. 하지만 거기에는 정서와 감정이 받아들일 수 있는 ‘진정성’이 있어야 한다”고 주장한다.

정치인들은 지역주의를 조장하는 발언을 하여 당선하고, 선거구에 상당한 수준의 예산을 확보해 온다면, 선거구민에게 지역주의 투표는 합리적 선택이기 때문이다. 지역격차를 기반으로 하는 지역주의 감성은 존재하는 현실 때문이 아니라 미래의 이익을 위해 과장된 표현일 수 있다.

모든 나라 어디에나 존재하는 지역격차

지역격차는 전 세계 모든 나라에 존재한다. 대체적으로 선진국보다는 후진국에서 소득분배의 불평등과 지역격차가 높은 경향이 있다. 물론 전체적으로 잘 살기 때문에 또는 전체적으로 못살기 때문에 소득불평등과 지역격차가 낮을 수도 있다. 핵심은 불평등이 어느 정도 심화되어야 양극화라고 인식하느냐의 ‘정도’의 척도 문제이다.

그것은 순전히 문화적이고 심리적인 것이며 정치적으로 문제시하고 교정하려 하느냐의 시도 여부이다. 서양의 경우 미국, 러시아, 스위스처럼 연방제를 운영하는 경우 지역격차에 대한 문제의식이나 정치 문제화 시도가 적고, 프랑스나 한국처럼 강한 중앙집권 정치체제에서는 지역격차와 불평등을 강하게 문제시 하는 것으로 보여 진다,

나아가 지역격차를 심화시키는 요인은 중앙으로의 집중이 아니라 경기침체와 불경기임을 지적하고자 한다. 즉 일본의 경우 1975년의 전국 평균 실업률이 낮은 지역이 호쿠리쿠 1.6%, 다음으로 토카이가 1.7%이다. 실업률이 가장 높은 지역은 오키나와로 8.1%이다. 그리고 큐슈는 3.2%로 그 뒤를 잇는다, 2000년이 되면 실업률은 전국 평균이 4.7%가 되어 1975년보다 2.4% 증가되었다. 거의 2배 이상이 증가한 것이다.

가장 낮은 실업률은 호쿠리쿠의 3.4%, 그 다음으로 토카이의 3.9%이다. 가장 높은 실업률은 오키나와가 9.4%, 큐슈가 5.1%이다. 일본 역시 실업률로 본 지역격차는 30년 전과 지금이 거의 달라지지 않고 지속된다고 하겠다.

특징적인 것은 일본에서 최근 15년 불경기의 지속으로 실업률 전체가 상승하였고 산업이 제대로 자리 잡지 못한 오키나와나 큐슈 같은 지방의 실업의 심각성이 더 크고 이런 사실이 지역격차가 확대되고 있는 것으로 보이게 한다. 하지만 문제의 원인은 경기침체와 불경기이지 지역격차가 아니다. 지역격차 때문에 경기침체가 오는 것은 아니기 때문이다.

▲ 12월 12일 자유경제원에서 개최된 자유주의연구회에서 <지역 격차>라는 주제로 발표하고 있는 김인영 한림대학교 정치행정학부 교수.

그렇다면 경제성장과 성장의 지속만이 중앙과 지방, 수도권과 비수도권, 잘사는 지역과 못사는 지역의 격차를 줄이고 또한 격차해소를 가능하게 한다고 할 수 있다. 즉 지방의 사정을 나아지게 하는 것은 정부의 개입에 의한 격차완화 초치가 아니라 오직 성장뿐이라는 것이다.

정부 개입에 의한 지역격차 완화 조치들은 앞에서 설명한 수많은 사례에서 보듯이 효율성이 떨어지고 재정의 손실만 가져오게 된다. 중앙에 의해 교부되는 돈은 거의 모든 경우 이명박 정부 때에는 ‘녹색성장’과 ‘4대강 사업’ 등 정권 차원의 사업과 연계된 것이 대부분이었으며 현재 박근혜 정부는 ‘창조경제’와 ‘DMZ 평화공원’ 등 중앙 정권의 핵심 사업에 예속된 것이다.

따라서 중앙-지방의 지역격차를 해소하기 위해서는 중앙에 의해 교부되는 교부금이 진정으로 지방을 위한 목적으로 사용될 수 있게 제도가 바뀌어야 한다. 나아가 지방정부의 재정자립을 위해 가능한 한 많은 세목들을 지방으로 넘기고, 공무원 인사의 자율성을 보장하는 등 경제적 자립과 자력 발전을 위한 확실한 지방분권 내지는 장기적으로 연방제 수준의 자치 도입이 필요하다고 보여 진다.

지역격차의 원인과 극복 방안

지역격차의 원인과 극복을 위한 방안을 심리적인 측면에서 본다면 복거일과 송호근의 처방은 중요하다.

복거일은 “보다 심각한 문제는 우리가 모두 ‘부러워하는 동물’이라는 사실에서 나온다.”고 했다. 지역 격차를 다수가 문제라고 믿을 수밖에 없는 근본적 이유이다. 못산다고 생각하는 지역이 잘 산다고 생각하는 지역보다 크고 인구도 지역도 많기 때문이다. 결국 못산다고 인식하는 지역이 잘산다고 생각하는 지역보다 항상 많을 수밖에 없기 때문에 지역격차 문제는 이슈화되는 것이고 영원히 해결할 수 없는 문제가 된다. 우리 사회는 “다수가 문제라고 믿으면 문제가 된다”는 데 있다. 다수가 믿으면 무조건 진리가 되는 것이 대한민국의 민주주의이기 때문이다.

송호근은 우리 사회가 격차나 불평등에 대한 관용성(tolerance)이 부족하다고 지적하고 이러한 현상을 ‘한국인의 평등주의’ 습관이라고 정의하고 있다. 그에 따르면 평등주의(equalitarianism)는 평등(equality)을 지향하는 심성내지는 정신적 특성을 말하는데 개인적 차원에서는 불평등을 참지 못하는 마음의 습관이며, 이것이 사회적으로 모여 여론과 공론장을 지배하는 ‘집단정신’(collective mind)가 되었다고 설명한다.

그리고 이러한 평등주의는 우리 사회의 이데올로기가 되어 강력하게 지배하고 있다고 강조한다. 서구의 경우 자본주의 발전을 가져온 부르주아가 자유주의의 실천 계급으로서 시장에서의 경쟁의 승리와 패배를 당연히 받아들이는 관용을 키웠지만 한국의 중산층은 부르주아적 경험이 결핍된 채 중산층의 가장 중요한 덕목인 ‘교양’을 배양하고 내면화하지 못했다는 것이다.

즉 한국 사회가 가진 교양층의 부재를 평등주의 심성의 원인으로 주목하고 있다. 송호근은 특히 유럽 통합을 이끈 ‘교양시민’(Bildungsburgentum, a cultural bourgeoisie)의 책임 있는 행동과 역할에 주목한다. 민주적 정체 하의 시민은 적어도 사회적 다름에 대한 ‘관용’(톨레랑스, tolérance)의 미덕과 인내를 가져야 하는데 우리는 그렇지 못하다.

▲ 인위적인 지역격차 완화의 국내 사례 중 대표적인 것은 노무현 정권 하에서 추진한 혁신도시와 행정수도이다. 혁신도시는 SOC 구축과 근로자들의 통근 문제 및 거주 문제에 있어서 아직까지 문제를 야기하고 있다. 행정수도는 위헌 결정을 받은 뒤, 행정복합도시인 ‘세종특별자치시’로 축소되어 지금에 이르고 있다. 이 역시 혁신도시와 유사한 문제가 발생하고 있다. 그림은 세종시 위치도. /자료=세종특별자치시청 홈페이지

인위적인 지역격차 완화에 실패한 대표적인 해외 사례로 브라질이 수도를 브라질리아로 옮긴 것을 든다. 시골 오지에 도시를 건설하고 해안 도시에 밀집된 인구를 분산시켜 도시 과밀화를 해소하고 지역별 격차해소를 시도했으나 이러한 인위적인 도시개발 정책은 실패하였다.

그 이유는 경제적 인센티브가 없이 인위적이고 강제에 의한 이전에 국민이 동의하지 않았기 때문이다. 아마존 유역개발도 유사하다. 빈곤계층들이 노동자로 일하게 되면 돈을 벌수 있게 되는, 격차를 해소하게 되는 사업이었지만 실패하였다. 의도와 달리 아마존 유역의 환경오염만 키웠다.

또 다른 측면에서 본다면 실은 지방이 대도시보다 주택 상황이 양호하고 교통의 혼잡이 없으며 소음이 적고 대기오염에 대한 우려도 적다. 한마디로 취향과 연령층에 따라서는 지방이 대도시보다 살기 좋은 곳이 될 수도 있다.

결국 해답은 각 지역마다 살기 좋은 지역 만들기로 특성화, 개성화 하는 것이 바람직하다. 예를 들어 일본에서 가장 살기 좋은 곳은 토야마, 이시카와, 후쿠이, 호쿠리쿠 3현이지 동경이나 오사카와 같은 대도시가 아님은 잘 알려진 사실이다. 미국에서 가장 살기 좋은 주는 하와이, 버몽트, 뉴햄프셔가 1,2,3위를 기록하고 있다.

또 하나 생각해야 할 문제는 지역 내의 지역격차의 문제는 어떻게 할 것인가이다. 예를 들어 제주 산남·북 지역간 지역격차는 어떻게 해소할 것인가이다. 도농격차는 인구 밀집지역과 인구 과소 지역의 세금/인프라 격차이므로 문제 될 것이 없다. 사실 지역 격차로 이야기한다면, 또는 지역 홀대 내지는 지역적 낙후를 이야기 한다면 영호남과 충청, 제주도 보다 강원도가 문제 제기의 1순위에 있어야 한다.

강원도는 북한과 인접한 군사지역이라는 이유로 그리고 수도권 식수공급을 위한 상수원 보호 지역이라는 이유로 공장 신설 자체가 금지되고 크게 제약을 받는 지역이다. 하지만 지역감정이나 지역홀대론이 가장 적은 이유는 무엇인가.

결국은 ‘부러워하는 심성’을 정치인들이 얼마나 정치적 이슈화 했느냐의 문제이다. 나아가 지역이 단결하여 지역격차와 지역갈등을 외치고 지역주의 투표로 귀결되는 현상, 즉 격차가 정치화 되어 투표의 주요 변수가 되는 것, 즉 지역격차의 정치 이슈화가 문제의 핵심이다.

지역 격차 해소의 유일한 길

일자리를 만들어 내는 것이 가장 좋은 복지라는 이야기가 가르치듯이 빠른 경제성장은 공평한 분배, 지역 격차 해소에 이르는 거의 유일한 길이다. 성장의 시기에는 자신에게도 상승의 가능성이 있으므로 소득격차, 지역격차가 문제되지 않았지만, 성장이 멈추면서 처지의 고착을 두려워해 격차가 아니라 양극화라고 비난하고 반발한다는 것은 이제 평범한 진리이다. ‘타이거 맘’(Tiger Mom)처럼 정부가 벤처를 지원하면 그것이 더 이상 벤처가 아니고 그만 그만한 콩나물 일 뿐이다.

정부가 지역 격차 완화를 위해 국토균형발전 정책을 실시하고 지역차별 철폐를 위해 인사에 지역 안배를 하기 시작하면 그 결과는 춘천과 원주, 강릉의 갈등처럼 지역 내 소지역 갈등을 키우고 또 국가 전체적으로도 반드시 또 다른 특혜 시비를 낳게 된다. 하지만 그 결과는 앞에서 설명한 바와 같이 나라 전체의 갈등 증폭의 정치가 될 뿐이다.

중앙정부가 주도하는 ‘국가균형발전 정책’은 해 볼만큼 해보았으면 이제 그만둘 때도 됐고 발상의 전환으로 새로운 시도를 해보는 것이 순리다. 지역균형발전 정책이 결과적으로 불균형을 만드는 정책의 원인이 되었기 때문이다.

지방이 스스로 전국에서 가장 살기 좋은 지역으로 만드는 노력을 하고, 지역 경제 활성화를 위해 기업 유치를 위해 전력으로 하는 노력만이 지역격차를 해소하는 최선의 방책이다. 지역격차를 중앙과 정치인의 약속에 기대지 않고 지방 스스로 해결하겠다는 의식과 발상의 전환이 필요하다. /김인영 한림대학교 정치행정학부 교수