▲ 조동근 명지대교수

복지논쟁이 갈수록 심화하고 있다. 보편복지로 가냐, 선별복지로 가야 하나 등으로 백가쟁명식 의견이 부눌하고 있다. 박근혜정부의 복지예산은 100조원이 넘었다.  노인 기초연금, 보육비 지원등으로  재정부담이 가중되고 있다. 재정을 감안하면 무상복지 대신 소득수준등을 감안한 선별복지로 가야한다는 주장이 공감대를 얻고 있다. 지금의 복지비용으로 예산이 감당할 수 없기 때문이다.  복지의 구조조정이 시급하다는 것이다. 이는 연말정산 소동과 담배값 인상 파동에서 잘 드러났다. 이 정도의 세금부담에서 국민들이 반발하는 상황에서 무상복지 재원을 확충하는 것은 현실적으로 힘들기 때문이다.     

야권과 진보진영에선 여전히 무상복지 수준을 줄일 수 없다고 강조하고 있다. 대기업의 법인세와 부자들에 대한 소득세 중과 등을 통해  복지재원을 충당하자는 포퓰리즘적 주장도 나오고 있다.

사회민주주의포럼은 25일 서울 프레스센터 19층 기자회견장에서 <무엇이 정의로운 복지인가>라는 주제로 포럼을 개최한다. 이날 포럼에서 기조연설은 현진권 자유경제원장(전 한국재정학회장), 이정우 경북대 교수(노무현정부 청와대 정책실장)가 맡는다. 조동근 명지대 교수, 김유찬 홍익대 교수, 서병수 한국빈곤문제연구소 소장, 이철호 중앙일보 논설실장이 토론자로 나선다. 

조동근 교수는 "무상복지, 선별복지의 이분법을 벗어나야 한다"면서 국민개세주의를 통해 복지재원를 마련해야 한다고 제안했다.  법인세 인상과 부자증세같은 포퓰리즘적 접근도 경계했다. 조교수는 과거 방위세처럼 사회복지세를 한시적으로 도입하거나, 부가세를 인상하는 것을 검토해야 한다고 했다. 다음은 조동근 명지대 경제학과 교수가 이날 발표한 토론문이다.  (편집자주)

성장과 양립할 수 있는 복지, 지속가능한 복지’ 측면에서 우리나라 복지체계에 대해 몇 가지 제언하고자 한다. 성장과 양립하지 않는 복지, 지속가능하지 않은 복지가 정의로운 복지일 수는 없기 때문이다.

 ‘탈무드 지혜’의 시사점

탈무드에는 “남의 자비로 사는 것보다 가난한 생활을 하는 것이 낫다.... 돈과 물건은 거저 주는 것보다 빌려주는 것이 낫다. 그냥 얻으면 얻은 쪽은 준 쪽보다 ‘밑’에 있지 않으면 안 되지만 빌리고 빌려주면 서로 ‘대등’해질 수 있다”란 구절이 있다.

탈무드가 자비를 비하하고 가난을 미화한 것은 아닐 것이다. 자존과 자조 의지가 없으면 외부의 도움만으로 자립할 수 없음을 지적한 것이다. 복지시스템은 각종 예측 불가한 위험으로부터 개인을 보호하기 위한 사회적 장치이다. 하지만 이 장치는 거저 작동되지 않는다. 재원을 투입해야하기 때문이다. 개인과 국가 간의 ‘책임의 균형’이 필요하다. 사회적 책임을 강조하면, 개인은 사라지고 타인만 남게 된다. 이 같은 ‘타인화’는 경계되어야 한다.

불필요한 정쟁 초래한 부자감세 논쟁

그동안 야권과 복지확대론자들은 이명박 정부의 감세조치를 ‘부자감세’로 규정하고 이를 일관되게 비판해왔다. 그렇지 않았더라면 그만큼 더 복지재원을 확충할 수 있었을 것이라는 주장을 펴고 있다.

대기업은 2008년에만 부담이 줄었을 뿐, 그 후 5년 동안 2008년 감소분을 메우고도 10조9000억 원을 더 부담했다. 중소기업의 세 부담은 같은 기간 모두 11조9000억 원이나 줄었다. 또한 이명박 정부 이래 소득세 최고 세율을 내린 적이 없다. 중·저소득구간의 세율을 내렸을 뿐 오히려 최고소득 구간의 경우 38% 세율을 신설해 ‘부자증세’를 단행했다. 2008년부터 5년 간 고소득층은 누적액으로 4조2000억 원을 더 부담했고, 중산·서민층은 누적액으로 30조6000억 원을 경감 받았다. 세부담 귀착을 종합해 볼 때, 부자감세 주장은 견강부회가 아닐 수 없다.

세금은 세율에 의해 기계적으로 걷히지 않는다. 연도에 따라 세금이 적게 걷힌 것은 부자감세가 아니라 성장이 지체됐기 때문이다. 지난 10여년간 세수실적을 보면 경제성장률이 5%를 넘었던 2006·2007·2010년에는 세수가 목표치를 웃돌았지만, 신용카드 대란(2003), 글로벌 금융위기(2009), 대선과 총선(2012) 등으로 성장률이 뚝 떨어진 해에는 예외 없이 세수가 목표치에 미달했다. 2014년에는 세수부족액이 무려 11조원에 육박하고 있다. 세수와 세율을 혼돈해서는 안 된다.

 ‘증세 없는 복지’라는 신화(myth)

자연세계에서 ‘영구운동’은 불가능하다. 만약 가능하다면 모터가 발전기를 돌리고 그 발전기가 모터를 돌리면 된다. 그러면 외부 에너지 공급 없이 영구운동을 할 수 있다. ‘증세 없는 복지’를 믿는다면 영구운동법칙을 믿는 것이다. 증세 없이 ‘추가적’ 복지가 가능하다면, 복지를 최대한 늘리지 않을 이유는 없다. 복지확대는 ‘공동선’이기 때문이다. 하지만 과거 저축을 처분하거나 미래 자원을 빚으로 끌어다 쓰지 않는 한, 증세 없는 추가적 복지는 실현 불가능하다.

▲ 보편복지냐, 선별복지를 둘러싼 갈등과 논란이 확산되고 있다. 무상복지를 위한 대기업및 부자 증세방안도 포퓰리즘 논란을 낳고 있다. 문재인 새민련 대표는 법인세및 부자증세를 통해 무상복지 재원을 충당해야 한다고 강조하고 있다. 복지는 절제돼야 지속가능하다. 무차별복지는 성장과 양립할 수 없다. 복지는 보편증세, 국민개세주의로 해결하는 게 바람직하다.

새해 벽두부터 온 나라를 시끄럽게 한 ‘연말정산 대란’은 증세에 대한 정부와 납세자의 ‘인식 괴리’에서 비롯된 것이다. 연말정산에 적용된 2013년 소득세법 개정의 핵심은 소득공제를 세액공제로 바꾼 것이다. 그 과정에서 약 9000억원의 세금이 더 걷히는 것으로 돼 있었다. 납세자는 그만큼 증세를 피부로 느꼈지만, 정부는 증세로 인정하지 않았다.

정부의 논리에 따르면 세목신설과 세율인상으로 인한 세수확대만이 증세인 것이다. 이 같은 아집은 ‘증세 없는 복지’라는 국정기조를 견지하기 위한 고육책이기도 하다. 여기서 한 가지 간과해서 안 될 것은, 일반대중의 복지확대를 위한 조세저항이 만만치 않다는 사실이다. 한마디로 복지는 좋지만 증세는 싫다는 것이다. 이는 일종의 ‘인지부조화’인 셈이다. 나대신 세금을 내줄 누군가를 찾아야 한다. 

부자증세에 대한 오해: 법인세율 인상

일반대중은 법인세를 깊은 의심의 눈초리로 보고 있다. 우리나라 법인은 전체적으로 응당 납부해야 할 세금 보다 적게 내며, 삼성 현대차 등 재벌은 그 경제력에 합당한 세금을 내지 않는 것으로 여겨지고 있다.

우리나라 법인세수 실적은 OECD에 비해 결코 적지 않다. 외환위기 이후 급격히 증가한 우리나라의 GDP 대비 법인세수 비중은 2000년 3.2%를 기록하고 그 이후 추세적으로 증가해 2008년 4.2%를 기록함으로써 OECD 평균을 상회하고 있다. 이후 글로벌 금융위기 여파로 GDP 대비 비중이 하락해 2010년에는 3.5%로 낮아졌지만 2011년에는 4.0% 가까이 반등해 여전히 OECD 평균을 상회하고 있다.

법인세는 직접세로 분류되기는 하지만 소득세와 달리 소득재분배기능을 수행하지 않는다. 법인세를 올리면 올라간 것만큼 이해관계자에게 전가되는 것이 법인세의 특징이기도 하다. 구체적으로 소비자에겐 상품가격 인상으로, 종업원에게는 임금삭감으로, 납품업체에겐 납품단가 인하로, 주주에게 배당삭감 등 다양한 형태로 이해관계자에게 그 충격을 분산시키게 된다.

법인세 인상은 근로소득세 감소, 배당소득세 감소 등을 수반하게 된다. 결국 앞으로 남고 뒤로 밑지는 것이 법인세 인상인 것이다. 이상과 같은 이유에서 법인세의 효율비용(초과부담)은 소비세나 소득세에 비해 매우 높다. 법인세율을 높이는 것은 경제 전체의 효율을 깎아내리는 것이다. 조세경쟁(tax competition)이 치열한 글로벌 경쟁시대에 법인세를 올리는 것은 외국자본의 국내유입에 손사래를 치는 것이나 마찬가지다.

2014년 무상보육 예산은 2011년 대비 4.0배 증가했다. 누리과정은 어린이집과 유치원 등 보육기관에 다니는 3~5세 영유아를 대상으로 한 무상 보육을 의미하는 바, 애초에는 소득 하위 70% 이하인 만 5세 아동에 대해서만 지원을 했다. 그러던 중 2011년 정부가 누리과정을 모든 소득계층으로 확대하겠다고 발표하고 2012년 3월에 해당 아동 모두에게 매달 20만원씩 지원하기 시작하면서, 보육예산이 급팽창했다.

누리과정과 무상 급식으로 대변되는 ‘무상 복지’에 들어가는 교육재정은 전체 교육청 예산의 9.1%에 달한다. 이는 시설보수 등 학교개선 사업에 들어간 재정비율(7.8%)보다 큰 값이다. 교육예산이 교육 사업이 아닌 무상복지라는 ‘정치적 공약’에 더 많이 투입되는 것은 주객이 전도된 것이다. 무상복지의 구조조정이 필요한 이유다.

수혜자 입장에서는 ‘무상복지’이지만 재원을 부담하는 쪽에서 보면 무상복지는 존재하지 않는다. 처음부터 ‘무상복지’가 아닌 ‘세금복지’로 접근했으면 복지지출의 효율을 높일 수 있었을 것이다. 무상복지의 가격은 조세이다.

복지는 권리가 아닌 ‘수혜자격’(entitlement)

인간다운 생활을 할 권리는 ‘사회적 권리’다. 사회적 권리는 입법을 통해 그 자격이 부여된 것으로 이는 ‘자연권적 권리’가 아니다. 따라서 ‘수혜자격’(entitlement)으로 부르는 것이 더 타당하다. 의료나 교육 복지 지출은 누군가가 재원을 부담할 때 실현가능하다. 따라서 생산에 기여한 것을 되돌려 받는 것이 아니기 때문에, 복지를 ‘청구개념’으로 생각해서는 안 된다. 복지는 기본적으로 ‘사회적 배려’인 것이다.

인간은 ‘소유하는 존재’(proprietors)이다. 인간은 생명의 유지를 위해 일정한 욕구를 충족시켜야 한다. 자신의 노동의 결과를 스스로의 욕구충족을 위해 사용할 수 있다는 확신이 들지 않는 한, 인간은 노동을 하려 하지 않는다. 재산권은 노동을 이용해 창조한 가치에 대한 배타적 권리를 의미한다. 재산에 대한 권리는 인격과 마찬가지로 실정법에 의해 만들어진 것이 아니라 법 이전에 이미 존재하는 자연권이다. 복지 팽창을 규율하기 위해서는 복지혜택은 ‘법에서 정한 수혜자격’임을 분명히 해야 한다.

동의하기 어려운 “복지관련 주체들의 세력화”

일각에선  10만명의 사회복지사들을 세력화하자는 주장이 제기한다. 사회복지사의 ‘세력화’에 동의하기 어렵다. 사회복지사는 대부분 공무원의 신분을 가질 것이다. 격에 맞는 공무원의 처우가 수반될 것으로 여겨진다. 민간부문에 소속된 사회복지사의 처우는 ‘사적 자치에 의한 계약’에 따르면 족하다. 어떤 세력화가 필요하다는 것인가?

또한 복지가 확대되면서 대상자가 이해관계자로 호명되지만 ‘조직적 세력’으로 커나기엔 한계가 있다는 의견에 동의할 수 없다. 조직적 세력화는 ‘복지의 정치화’로의 변질 위험을 내포하고 있다. 복지의 재원은 어디에서 나오는 가? 국부는 투표함에서 나오지 않는다.

‘복지체험’도 생경한 개념이다. 복지가 ‘체험의 대상인 가’하는 의구심이 들기 때문이다. 체험은 일상을 떠난, 하지만 인식의 지평을 넓혀주는 생산적 경험을 의미한다. 학생의 병영체험이 사례일 수 있다. 복지체험이 아닌 복지서비스 당사자로서의 ‘복지수혜, 복지시행’이 적합한 표현일 것이다. 그런 의미에서 보다 중립적인 용어를 쓸 필요가 있다. 현진권의 발제문에서처럼 ‘복지수요는 복지욕구로, 복지투자는 복지지출’로 부르는 것이 맞다.

 ‘보편적 복지 vs 선별적 복지’ 논쟁에서 벗어나야

‘보편적 복지 vs 선별적 복지’ 논쟁만큼 소모적인 것이 없다. 복지의 기저에 깔린 철학과 정책적 함의를 이해하고 있다면 이 같은 논쟁에 함몰될 이유는 없다. 교과서는 사회보장체계를 크게 3개의 영역으로 나누어 설명하고 있다. “사회보험(social insurance), 공공부조(public assistance program), 그리고 사회복지서비스(social welfare service)”가 그것이다.

사회보험은 민간보험이 아니기 때문에 희망하는 자만 보험에 드는 것이 아닌, 전(全)국민을 대상으로 하는 국민 개보험(皆保險)이어야 한다. 따라서 사회보험은 “공적(public)이며 강제적(compulsory)으로” 운영된다. ‘공적’과 ‘강제적’이라는 핵심개념에 충실하면, 사회보험은 ‘보편적 복지’ 영역임을 쉽게 알 수 있다. 국민연금, 의료보험, 고용보험, 산재보험이 여기에 속한다. “누구는 되고 누구는 안 되고”식의 선별을 해서는 안 된다. 그래서 ‘보편적 복지’인 것이다.

반면 공공부조와 사회복지서비스는 처음부터 대상을 정해 복지혜택을 주는 것이 맞기 때문에 ‘선별적 복지’가 정합적인 개념이다. 사회복지서비스를 보편적으로 접근한 것은 첫 단추를 잘못 낀 것이다. “무상복지의 구조조정이 시급하다”는 것은, 선별적 복지의 개념에 충실한 정책접근을 이제부터라도 하자는 것이다.

복지제도 도입 시간불일치 감안해야

우리나라의 GDP대비 일반정부지출 비중이 OECD 평균에 비해 크게 낮다. 그럼에도 사회보장시스템을 어느 정도 꾸려갈 수 이유는 “베버리지가 아닌 비스마르크” 식의 사회보장시스템을 가졌기 때문이다. 2011년 기준 공공부문 사회복지 지출을 100으로 보았을 때, 일반정부 지출과 사회보험의 비중이 대략 40: 60의 값을 유지하고 있다.

GDP 대비 한국의 복지지출 비중이 OECD 회원국과 비교해 낮은 것은, 한국의 복지제도가 아직 성숙단계에 진입하지 않았기 때문이다. ‘시간 불일치’ 현상에 기인한 저복지지출 구조인 것이다. 연금제도가 성숙단계에 들어가면 복지지출은 저절로 늘게 돼있다. 지금 복지지출 비중이 낮다고 큰 문제가 되는 것이 아니다.

한편 조세감면‧비과세‧소득공제‧세액공제‧우대세율적용‧과세이연 등 조세특례 방식을 통한 조세지출제도도 ’부분적으로‘ 복지지출의 성격을 갖고 있다. 사회보장 정도를 사회복지지출을 통해 평가한다면 이들 ‘숨은 사회복지지출’ 변수들을 일정부분 감안할 필요가 있다.

복지확대 재원은 ‘보편적 증세’를 통해야

우리나라는 국민개세원칙이 지켜지지 않고 있다. 2009년 귀속분 근로소득세 현황을 보면 근로소득자 1천429만5천명 가운데 40.25%인 575만4천명이 면세자이다. 10명중 4명은 근로소득을 가지면서도 소득세를 내고 있지 않다. 소득계층별로 근로소득세 부담분포를 살펴보자.

2009년 기준으로 “전체 근로자의 하위 40%는 전혀 부담하지 않고, 상위 20%(정확히는 23.9%)가 전체의 95%(정확히는 95.5%)를, 중간층 40%(정확히는 36.1%)가 나머지 5%를 부담”하는 구조로 되어 있다. 결국 소득세도 세금 내는 사람만 내고 있다. 법인세를 인상하고 소득세를 올리더라도 세금 내는 사람만 내게 돼있다.

금융소득에 대해 누진 세율로 종합과세하고, 주식양도차익과세 역시 예외 없이 누진과세하자는 주장이 대두되고 있다. 전자는 이미 시행하고 있다. 누진세율을 더 높을 수는 있지만 이는 ‘이삭줍기’에 지나지 않는다. 후자에 대한 조세저항은 만만치 않을 것이다. 결국 남은 것은 ‘보편적 증세’뿐이다. 모든 납세자들이 ‘십시일반’하는 각오로 세금을 더 걷는 것이다. 복잡하게 각 세목을 나열해 증세하기 보다는 각 세목별 증세 몫을 사회복지세 형식으로 통합해 과세하는 것이 합리적일 것이다.

1970년대의 방위세, 80년대의 교육세, 90년대의 농어촌특별세처럼 한시적으로 복지목적세를 걷는 것이다. “보편적 증세가 이루어지도록” 부가가치세에 일정률의 가산세율을 적용하는 것을 고려할 필요가 있다. 그리고 세입범위 내에서 세출을 결정하는 조건을 부과해야 한다.

복지론자들이 주장하듯이 복지가 사회공동체의 의무에서 비롯된 것이라면, 그러한 부담을 지는데 누구도 ‘무임승차자’가 돼서는 안 된다. 세금은 “남(재벌과 고소득자)이 내고 복지 혜택은 내가 받겠다”하면 그 사회는 정직한 사회라고 할 수 없다. 지금도 재벌과 고소득자를 대상으로 세금을 더 걷어야 한다고 주장하는 정치인들이 활개를 치고 있다. 그리스 꼴 나지 말라는 법이 없다.

복지는 절제되어야 지속가능하다. 무차별 복지는 성장과 양립할 수 없다. 국부(國富)는 투표함에서 나오지 않는다. 땀과 눈물에서 나오는 것이다. 이러한 이유에서 복지에의 인기영합과 복지시장주의는 마땅히 경계돼야 한다. 나아가 혁파되어야 한다. /조동근 명지대 교수, 바른사회시민회의 공동대표