무상급식, 학교장이 급식에 대한 모든 책임을 지는 식당운영자로 전락 누리과정, 지방채 발행을 두고 교육부와 교육감 간 극한대립 예상

 

▲ 성빈 행복한사회를위한변호사모임 변호사

1. 무상급식 제도의 법적 검토

가. 무상급식의 근거법

학교급식법

제8조(경비부담 등)

① 학교급식의 실시에 필요한 급식시설ㆍ설비비는 당해 학교의 설립ㆍ경영자가 부담하되, 국가 또는 지방자치단체가 지원할 수 있다.
② 급식운영비는 당해 학교의 설립ㆍ경영자가 부담하는 것을 원칙으로 하되, 대통령령이 정하는 바에 따라 보호자(친권자, 후견인 그 밖에 법률에 따라 학생을 부양할 의무가 있는 자를 말한다. 이하 같다)가 그 경비의 일부를 부담할 수 있다.
③ 학교급식을 위한 식품비는 보호자가 부담하는 것을 원칙으로 한다.
④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장은 학교급식에 품질이 우수한 농산물 사용 등 급식의 질 향상과 급식시설ㆍ설비의 확충을 위하여 식품비 및 시설ㆍ설비비 등 급식에 관한 경비를 지원할 수 있다.

제9조(급식에 관한 경비의 지원)

① 국가 또는 지방자치단체는 제8조의 규정에 따라 보호자가 부담할 경비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.
② 제1항의 규정에 따라 보호자가 부담할 경비를 지원하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 학생을 우선적으로 지원한다.
1. 학생 또는 그 보호자가 「국민기초생활 보장법」 제2조의 규정에 따른 수급권자, 차상위계층에 속하는 자, 「한부모가족지원법」 제5조의 규정에 따른 보호대상자인 학생
2.「도서ㆍ벽지 교육진흥법」 제2조의 규정에 따른 도서벽지에 있는 학교와 그에 준하는 지역으로서 대통령령이 정하는 지역의 학교에 재학하는 학생
3.「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」 제3조제4호에 따른 농어촌학교와 그에 준하는 지역으로서 대통령령이 정하는 지역의 학교에 재학하는 학생
4. 그 밖에 교육감이 필요하다고 인정하는 학생

제15조(학교급식의 운영방식)

① 학교의 장은 학교급식을 직접 관리ㆍ운영하되, 「초ㆍ중등교육법」 제31조의 규정에 따른 학교운영위원회의 심의를 거쳐 일정한 요건을 갖춘 자에게 학교급식에 관한 업무를 위탁하여 이를 행하게 할 수 있다. 다만, 식재료의 선정 및 구매ㆍ검수에 관한 업무는 학교급식 여건상 불가피한 경우를 제외하고는 위탁하지 아니한다.
② 제1항의 규정에 따라 의무교육기관에서 업무위탁을 하고자 하는 경우에는 미리 관할청의 승인을 얻어야 한다.
③ 제1항의 규정에 따른 학교급식에 관한 업무위탁의 범위, 학교급식공급업자가 갖추어야 할 요건 그 밖에 업무위탁에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

나. 무상급식 연혁 및 현행 학교급식법에 대한 평가

1981년 제정된 학교급식법은 학교급식시설 및 운영비는 학교설립자의 부담으로 하되, 식품비는 보호자의 부담으로 하는 원칙(예외적 국가, 지방자치단체의 지원)을 천명하였고, 2006년 전부 개정되기 전까지는 전체적인 면에서 크게 개정된 바 없었으며, 현행법령에 이르기까지 위 원칙은 변경됨이 없이 유지되고 있다.

그리고 학교장의 급식에 대한 운영에 대하여 학교급식법에 명문규정이 없었으며, 학교장의 재량 또는 교육감의 협의에 따라 직영 또는 위탁을 선택할 수 있었다.

▲ 18일 만나 무상급식을 두고 날선 공방을 벌인 문재인 새정치민주연합 당대표와 홍준표 경남도지사. 문재인 당대표와 홍준표 경남지사는 벽을 보고 얘기하는 듯 했다는 촌평을 남겼다. /사진=연합뉴스

그런데 학교급식법이 2006년 전부 개정되면서 아래와 같이 새로운 제도가 도입되었고, 현행 학교급식법에도 그대로 유지되고 있다.

1) 학교장 직영급식원칙으로 전환 = 예외적 위탁

학교의 장은 학교급식을 직접 관리·운영하되, 「초·중등교육법」 제31조의 규정에 따른 학교운영위원회의 심의를 거쳐 일정한 요건을 갖춘 자에게 학교급식에 관한 업무를 위탁하여 이를 행하게 할 수 있도록 하고 의무교육기관에서 급식업무를 위탁을 하고자 하는 경우에는 미리 관할청의 승인을 얻어야 한다고 규정하여 학교장 직영급식을 원칙으로 하였다.

그리고 단서조항으로 식재료의 선정 및 구매·검수에 관한 업무는 학교급식 여건상 불가피한 경우를 제외하고는 위탁하지 아니한다고 규정하여 식재료의 선정, 구매, 검수는 당해 학교가 자체적으로 하도록 사실상 강제하여 학부모의 선택권을 보장하고 있었으며, 대부분의 학교에서 학교운영위원회의 위원들이 식재료선정, 구매, 검수 등의 업무를 해왔다

2) 학교급식위원회(교육감직속), 학교급식지원심의위원회(특별자치도지사ㆍ 시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장 직속) 학교급식센터(특별자치도지사·시장·군수·자치구의 구청장 직속)의 설치

3) 식품비의 지원을 명문화

학교급식법 제8조 제4항에서 ‘특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사 및 시장·군수·자치구의 구청장은 학교급식에 품질이 우수한 농산물 사용 등 급식의 질 향상과 급식시설·설비의 확충을 위하여 식품비 및 시설·설비비 등 급식에 관한 경비를 지원할 수 있다.’고 규정하여 식품비의 지원에 대한 명문규정을 두었다(무상급식의 법률적 근거를 마련).

다. 학교급식법(제15조 제2항)의 문제점 및 개선방향

학교급식법 제15조 제2항의 관할청의 승인 제도는 학교장에게 직영급식을 강제하는 것이므로 폐지되어야 한다. 2006년경 학교급식법이 개정된 배경은 위탁급식학교에서 발생한 식중독 등의 관리를 학교장에게 부담시키고자 위탁급식을 할 경우에는 학교운영위원회의 심의를 거쳐 하도록 하였고, 이 경우에도 최종적으로 관할청(교육청)의 승인을 얻도록 규정한 것이다.

현재 민선교육감이 위탁급식을 원하는 학교에 대하여 일방적으로 위탁급식 승인을 거절할 경우 직영급식을 강제하게 되는 것으로 해당 학교는 상시 근무하는 급식조리원을 채용해야 하는 상황에 놓이게 된다.

▲ 18일 만나 무상급식을 두고 날선 공방을 벌인 문재인 새정치민주연합 당대표와 홍준표 경남도지사. 문재인 당대표와 홍준표 경남지사는 벽을 보고 얘기하는 듯 했다는 촌평을 남겼다. /사진=연합뉴스

관할청 승인 조건으로 위탁급식을 할 수 있게 한 법취지와 달리 법률이 운용되고 있다. 민선 교육감이 학교급식법 제15조 제2항이 정한 ‘승인’권한을 과도하게 행사하여 학교의 자율성이 침해되고 학부모의 권리가 침해됨은 물론 부실급식, 파업으로 인한 무급식 등으로 학생들의 학습권이 침해되는 현상이 나타나게 되었다. 일부 민선교육감은 계약직 학교조리종사원 노조를 결성할 의도로 직영급식을 강제하기 위하여 형식상 요건만 맞으면 승인해주어야 할 승인절차를 거부하고 있다. 또 학교급식의 주체인 학교운영위원회의 역할도 유명무실해져 버렸다.

일부 민선교육감이 무상급식과 결부시켜 학교급식을 직영으로 전환하는 과정에서 각급 학교의 위탁급식은 자취를 감추게 되었다. 학교 교장은 학생들의 학습권이 보장되도록 당해 학교의 인적, 물적 시설을 유기적으로 배치하고 효율적인 학습환경을 조성할 책무를 지닌 있다. 그런데 이러한 학교의 장을 학생들의 급식에 대한 모든 책임을 지는 식당운영자로 전락시켜 버린 것이다. 이 과정에서 종래 위탁급식업체에서 종사하던 근로자들이 대량으로 실직되는 사태가 발생하였다. 위탁급식을 함에 있어서 관할청(교육감)의 승인을 거치도록 한 법규정 자체는 그 입법목적을 상실한 것이다.

따라서 학교급식법 제15조 제2항은 폐지하고 학교급식을 위탁전환할 경우 학교운영위원회의 심의를 거쳐 학교장이 교육청에 신고하는 것으로 족하도록 제도가 개선되어야 할 것이다. 이로써 교육청은 위탁급식에 대한 관리감독기능만 수행하면 될 것이며, 더 이상의 과도할 규제는 없어져야 한다.

교육감의 승인규정을 존치한다고 하더라도 승인거절 사유에 대한 아무런 규정이 없으므로 교육감에게 전권을 준 것이나 마찬가지라 할 것이어서 승인거절사유 예시조항을 두어 거절사유를 제외하고는 특별한 사정이 없는 한 교육감이 위탁급식 전환요청을 승인하도록 법개정이 이뤄져야 한다.

2. 누리과정의 법적 검토

가. 누리과정의 근거법

영유아보육법 제34조(무상보육) ① 국가와 지방자치단체는 영유아에 대한 보육을 무상으로 하되, 그 내용 및 범위는 대통령령으로 정한다. ② 국가와 지방자치단체는 장애아 및 「다문화가족지원법」 제2조제1호에 따른 다문화가족의 자녀의 무상보육에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 대상의 여건과 특성을 고려하여 지원할 수 있다. ③ 제1항에 따른 무상보육 실시에 드는 비용은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가나 지방자치단체가 부담하거나 보조하여야 한다. ④ 보건복지부장관은 어린이집 표준보육비용 등을 조사하고 그 결과를 바탕으로 예산의 범위에서 관계 행정기관의 장과 협의하여 제3항에 따른 국가 및 지방자치단체가 부담하는 비용을 정할 수 있다. ⑤ 국가와 지방자치단체는 자녀가 2명 이상인 경우에 대하여 추가적으로 지원할 수 있다. ⑥ 제12조 후단에도 불구하고 국가와 지방자치단체는 제1항 및 제2항에 따른 무상보육을 받으려는 영유아와 장애아 및 다문화가족의 자녀를 보육하기 위하여 필요한 어린이집을 설치·운영하여야 한다. 영유아보육법 시행령 제22조(무상보육의 내용 및 범위 등) ① 법 제34조제1항에 따른 영유아(영유아인 장애아 및 「다문화가족지원법」 제2조제1호에 따른 다문화가족의 자녀 중 영유아를 포함한다) 무상보육은 다음 각 호의 영유아를 대상으로 실시한다. 1. 매년 1월 1일 현재 만 3세 이상인 영유아: 어린이집에서 법 제29조에 따른 보육과정 중 보건복지부장관과 교육부장관이 협의하여 정하는 공통의 보육·교육과정(이하 "공통과정"이라 한다)을 제공받는 경우. 다만, 1월 2일부터 3월 1일까지의 기간 중에 만 3세가 된 영유아로서 어린이집에서 공통과정을 제공받는 경우를 포함한다. 2. 매년 1월 1일 현재 만 3세 미만인 영유아: 어린이집에서 법 제29조에 따른 보육과정(공통과정은 제외한다)을 제공받는 경우 ② 제1항에도 불구하고 법 제34조제2항에 따라 장애아는 어린이집에서 법 제29조에 따른 보육과정을 제공받는 경우 만 12세까지 무상보육을 실시할 수 있다. ③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 무상보육의 실시에 필요한 사항은 보건복지부장관이 정한다. 제23조(무상보육 실시 비용) ① 법 제34조제3항에 따라 제22조제1항제1호의 영유아 무상보육 실시에 드는 비용은 예산의 범위에서 부담하되, 「지방교육재정교부금법」에 따른 보통교부금으로 부담한다. ② 법 제34조제3항에 따라 제22조제1항제2호의 영유아 무상보육 및 같은 조 제2항의 장애아 무상보육 실시에 드는 비용은 「보조금 관리에 관한 법률 시행령」 제4조 및 별표 1에 따른 영유아 보육사업에 대한 지원 비율에 따라 국가와 지방자치단체가 부담한다. ③ 무상보육 실시 비용의 지원 방법 및 절차 등 구체적인 사항은 보건복지부장관이 정한다.

나. 누리과정의 연혁 및 현행 영유아보육법 및 시행령에 대한 평가

정부에서는 2011년 5월 만 5세 교육․보육에 대한 국가의 책임을 강화하는 ‘만 5세 공통과정’을 시행한다고 발표했다. 동 과정은 교육과학기술부 소관의 유치원과 보건복지부 소관의 어린이집에 대한 관리체제를 유지하면서 만 5세유아의 교육과 보육 내용을 통합하여 하나의 과정으로 만든 것이다. 누리과정은 유치원과 어린이집으로 이원화되어 있는 교육․보육을 통합하여 유아기 단계부터 교육의 질을 제고하여 생애 초기부터 출발점의 평등을 추구하려는 데 의의가 있다.

한편, 2013년 3월부터는 「3-5세 연령별 누리과정」이 전면적으로 시행되었다. 이로써 유치원과 어린이집에 취원하는 모든 만 3-5세 유아를 대상으로 국가가 교육비와 보육료를 지원하는 공통과정으로서의 교육․보육과정 제도가 마련된 것이다. 동 제도의 도입으로 공립유치원은 1인당 월 11만원, 사립유치원과 어린이집은 운영지원비(22만원)와 방과후 활동비(7만원) 등 1인당 월 29만원을 지원받는다.

▲ 바른사회시민회의가 25일 서울 정동 프란치스코교육회관에서 주최한 <시한폭탄 안은 복지시스템, 무상급식·누리과정의 근본대책은 어디 있나> 토론회의 전경 /사진=미디어펜

2015년 한해 동안 누리과정에 필요한 전체예산은 3조9000억원이다. 이 중 부족한 예산은 약 1조 8000억원으로 여야는 예비비 집행을 통해 5065억원을 국고로 지원하고 나머지 1조 2000억원은 정부의 이자부담을 전제로 교육청이 지방채 발행을 통해 메우도록 하기 위해 오는 4월 중 지방재정법 개정과 예비비 집행을 동시에 처리하기로 했다. 이러한 여야 합의는 교육청이 지방채를 발행할 수 있도록 하는 법적 근거를 마련하는 것일 뿐 근본적인 해결책이 되지 못한다.

그러나, 지난 3월 19일 일부 교육감들은 누리과정 예산 편성을 위해 지방채를 발행하지는 않겠다는 입장을 표명하고 국고지원 형태로만 예산을 편성하기로 해 교육부와 교육 지자체간 극한 대립이 예상되고 있다. 정부 역시 올해 누리과정 예산을 해결할 방법으로는 이러한 방식 외에는 다른 방안이 없다는 입장이다.

다. 누리과정 예산 관련 법령의 올바른 해석

시․도 교육청은 영유아보육법 제34조 제3항을 들어 무상교육 실시에 드는 비용을 국가가 전담하거나 적어도 보조해야 한다는 입장이다. 그러나 영유아보육법 관련 규정에 따르더라도 무상보육의 내용과 범위는 대통령령에 위임되어 있으며, 이에 따라 제정된 영유아보육법 시행령 재23조 제1항에는 누리과정 실시에 드는 비용을 지방교육재정교부금법에 따른 ‘보통교부금’으로 충당하도록 규정하고 있기에 시․도 교육청이 자체적으로 예산확보를 해야 한다는 해석이 옳다.

참고로, 현행 지방교육재정교부금 중 보통교부금은 지방교육재정법 제5조 제1항에 따라, 기준재정수입이 기준재정수요액에 미달하는 경우 그 미달액을 총액으로 교부하는 방식을 취한다. 기준재정수요액은 교원인건비, 학교신설비, 재정결함보전, 학교운영비 등을 합한 금액이며, 기준재정수입은 지방교육세 전입금, 담배소비세 전입금, 시도세액의 전입금의 일정 부분과 학교용지 부담금, 수업료 및 입학금으로 이루어진다.

또, 영유아보육법 제34조 제3항의 ‘대통령령으로 정하는 바에 따라 국가나 지방자치단체가 부담하거나 보조하여야 한다’는 부분을 국가가 당연히 부담해야 하는 의무사항으로 해석하는 것은 지나친 확대해석이라 할 것이다. /성빈 행복한사회를위한변호사모임 변호사

(이 글은 바른사회시민회의가 25일 서울 정동 프란치스코교육회관에서 주최한 <시한폭탄 안은 복지시스템, 무상급식·누리과정의 근본대책은 어디 있나> 토론회에서 성빈 행복한사회를위한변호사모임 변호사가 발표한 주제토론문 전문이다.)