자유경제원(원장 현진권)은 지난 18일 노동정책 연속토론회를 개최했다. 제7차 토론회의 주제는 <대체근로 허용 않는 절름발이 노동법을 비판한다>로 노동자 파업에 대한 상대적 권리로써의 대체근로를 허용하지 않는 현행법의 문제점을 진단하고 균형 잡힌 노동법 개정을 위한 논의와 제언이 오갔다. 발제를 맡은 남성일 교수(서강대학교 경제학부)는 현행 대한민국 노동법에 대해 “근로자의 단체행동권은 보장하지만 고용자의 생산권은 심각하게 제약하고 있다”고 지적했다. 생산을 지속할 수 있도록 근로자의 단체행동으로 중단된 업무에 대체근로를 허용하는 것은 법적 당위성이 충분하다고 밝히기도 했다. 또 경제적 측면에서 보아도 대체근로 금지 조항은 노동력 뿐 아니라 자본 시설 등 각종 생산자원을 비효율적으로 방치하는 결과를 가져와 사회적·경제적 손실을 조장하고 있다고 비판했다. 이어 남 교수는 "노사관계에 있어 근로자와 고용자는 근로조건에 대한 의견 불일치가 있을 수 있고 그 불일치로 근로제공이 중지되는 상황은 언제든 발생할 수 있지만, 이때 바람직한 법은 당사자 간 입장 불일치가 공정한 절차에 의해 해결되고 그 불일치로 인한 각종 사회적 손실을 최소화 할 수 있도록 돕는 법이지 현행과 같이 일방에 치우치는 것은 바람직하지 못하다"고 지적했다. 아래는 남성일 교수의 '대체근로를 허용해야 하는 이유' 발제문 전문이다. [편집자주]

1. 대체근로의 당위성: 법적 측면

노동3권은 근로자에게 단결권, 단체교섭권과 함께 단체행동권을 부여한다. 단체행동권은 임금 또는 근로조건 등에 관한 고용자와의 단체교섭이 결렬되었을 경우 근로자 자신의 이익을 위해 집단적으로 근로를 거부할 수 있는 권리이다. 노동법은 이같은 근로자의 권리를 보장하기 위하여 단체행동 등의 사유로 근로자를 해고할 수 없도록 하고 있다.

그렇다면 이렇게 법이 근로자의 권리를 보장하는 만큼 동시에 단체교섭의 상대편에 있는 고용자의 권리도 보장되어야 한다. 즉 고용자의 생산권 또한 동시에 보장되어야 한다. 다시 말해서 집단적으로 근로를 거부할 수 있는 단체행동권과 생산을 지속할 수 있는 생산권은 상호적인(reciprocal) 권리로서 둘 다 보장되어야 한다.

그럼에도 불구하고 현재 우리나라 노동법은 근로자의 단체행동권은 보장하되 고용자의 생산권은 심각하게 제약하고 있다. 즉 생산을 지속하기 위해서는 근로자의 단체행동으로 중단된 노동력 투입이 필요한데 이를 위한 대체근로를 원칙적으로 허용하지 않고 있다. 노동조합 및 노동관계조정법 제 43조는 다음과 같다:

제43조(사용자의 채용제한) ① 사용자는 쟁의행위 기간중 그 쟁의행위로 중단된 업무의 수행을 위하여 당해 사업과 관계없는 자를 채용 또는 대체할 수 없다.

②사용자는 쟁의행위기간중 그 쟁의행위로 중단된 업무를 도급 또는 하도급 줄 수 없다.

③제1항 및 제2항의 규정은 필수공익사업의 사용자가 쟁의행위 기간 중에 한하여 당해 사업과 관계없는 자를 채용 또는 대체하거나 그 업무를 도급 또는 하도급 주는 경우에는 적용하지 아니한다.

④제3항의 경우 사용자는 당해 사업 또는 사업장 파업참가자의 100분의 50을 초과하지 않는 범위 안에서 채용 또는 대체하거나 도급 또는 하도급 줄 수 있다. 이 경우 파업참가자 수의 산정 방법 등은 대통령령으로 정한다.

그리고 예외적으로 대체근로가 허용되는 필수공익사업은 아래와 같이 제 71조 2항에 규정되고 있다.

②이 법에서 "필수공익사업"이라 함은 제1항의 공익사업으로서 그 업무의 정지 또는 폐지가 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하거나 국민경제를 현저히 저해하고 그 업무의 대체가 용이하지 아니한 다음 각호의 사업을 말한다. <개정2006.12.30.>

1. 철도사업, 도시철도사업 및 항공운수사업
2. 수도사업, 전기사업, 가스사업, 석유정제사업 및 석유공급사업
3. 병원사업 및 혈액공급사업
4. 한국은행사업
5. 통신사업

위에서 보듯이 우리나라 노동법에서는 사실상 국가가 고용자인 극소수 사업장을 제외하고는 대체근로를 전면적으로 금지하고 있고 대체근로를 허용하는 필수공익사업장이라 해도 그 규모를 파업참가자의 100분의 50 이내로 제한하는 등 규제적이다. 이처럼 대체근로가 불가능하므로 우리나라에서는 노동조합의 파업이 일어나면 그것은 바로 생산의 중단을 가져온다.

그러나 파업은 근로의 거부이지 생산의 중단이 될 수 없다. 근로자의 파업권을 인정하더라도 고용자의 생산권 또한 인정되어야 하는데 그렇지 못함으로써 일방적 권리가 되고 말았다. 이것은 전술한 권리의 상호성이라는 일반원칙에 위배된다.

대체근로 금지는 원칙에 위배될 뿐 아니라 노동조합에 비대칭적인 힘을 부여함으로써 노동조합의 이익을 돕는 매우 불공정한 규제이다. 대체근로가 금지됨으로 인해서 노동조합이 파업을 내세우는 순간 이는 생산 중단을 의미하므로 고용주는 막대한 손실을 염두에 두어야 한다.

즉 노사 교섭력에 현저한 불균형이 초래되고 한쪽은 파업이라는 무기가 있으나 다른 쪽은 방어수단이 법에 의해 묶여있어 무리한 요구라도 들어줄 수밖에 없는 결과를 가져온다.

혹자는 노동법에서 비노조원 등으로 생산 또는 업무를 계속하는 것을 허용하므로 생산권 박탈은 아니라고 주장할지 모른다. 그러나 여기서 중요한 점은 노조원/비노조원이라는 투입근로의 성격이 아니라 생산권 존중이라는 본질이다.

생산권이 존중되는 것이 원칙이라면 도급, 파견 서비스 또는 임시직 채용 등 투입근로의 방편은 자유롭게 허용되어야 할 것이다. 왜냐하면 생산권은 고용주의 권리이며 그 권리를 행사하는데 제약이 있어서는 안 되기 때문이다.

▲ 경제적 측면에서 보아도 대체근로 금지 조항은 노동력 뿐 아니라 자본 시설 등 각종 생산자원을 비효율적으로 방치하는 결과를 가져와 사회적·경제적 손실을 조장하고 있다. 균형 잡힌 노동법 개정이 요구되는 부분이다. /사진=연합뉴스

현 노동법의 또 다른 모순은 일부 ‘필수공익사업장’에 대해서는 부분적으로 대체근로를 허용한다는 점이다. 이에 대하여 법은 “공익사업으로서 그 업무의 정지 또는 폐지가 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하거나 국민경제를 현저히 저해하고 그 업무의 대체가 용이하지 아니한 사업”이라고 정하고 있다. 그러나 업무의 정지가 국민의 일상생활을 위태롭게 하거나 국민경제를 저해하는지를 누가 결정하는가?

국민의 일상생활이 위태롭거나 국민경제가 저해받는 것은 특정한 사업이기 때문에 받는 것이 아니고 개인이나 국가의 변화무쌍한 환경에 의해 결정된다. 예컨대 선박운수업에서 파업이 일어날 경우 선박 외에 교통편이 없는 도서주민이 아프면 이는 일상생활 정도가 아니라 생명이 위태로운 것이다.

은행에서 파업이 일어나 개인이나 회사가 해외와 금융거래를 못한다면 이는 국민경제가 엄청난 피해 받는 것이다. 그럼에도 이들 사업은 필수공익사업장이 아니라는 이유로 대체근로가 금지되어 있다. 따라서 사업의 일반적 성격을 짐작하여 이를 기준으로 대체근로를 허용/불허용하는 것은 합리적이지 않다. 생산권을 인정하는 것이 기준이 되어야 한다.

2. 대체근로의 당위성: 경제적 측면

노사관계에 있어 근로자와 고용자는 근로조건에 대해 의견의 불일치가 있을 수 있다. 그리고 불일치로 인하여 근로제공이 멈출 수도 있다.

이러한 경우 바람직한 법은 당사자 간 입장 불일치가 공정한 절차에 의해서 해결되도록, 그리고 불일치로 인한 각종 행동의 사회적 손실이 최소화하도록 장치를 마련하는 것이다. 파업은 단체교섭 결렬에 의해 발생하는 것이며 단체행동권의 행사이므로 불가피한 측면이 있다.

그러나 파업이 있다 해서 바로 생산이 중단된다면 이는 사회적 손실을 의미한다. 왜냐하면 생산의 중단으로 인해 일할 수 있는 인적 물적 자원이 그만큼 놀게 되기 때문이다. 따라서 노동법은 단체행동권을 보장하더라도 그로 인해 생산이 중단되는 등의 사회적 손실을 최소화하도록 만들어져야 한다.

이러한 점에서 현재의 노동법은 사회적 손실을 오히려 조장하는 결과를 가져올 수 있다. 파업을 하더라도 고용주가 생산권을 행사할 수 있다면 생산 중단과 그에 따른 사회적 손실을 줄일 수 있을 텐데 생산을 지속하기 위해 필요한 대체근로가 법으로 금지되어 있으므로 노동력 뿐 아니라 자본 시설 등 각종 생산자원을 놀리는 결과를 가져오기 때문이다.

대체근로 금지는 그 자체로 생산 중단을 야기하여 사회적 손실을 일으킬 뿐 아니라 파업기간을 더 길게 하여 생산 및 사회적 손실을 더욱 증가시키는 경향이 있다. 이를 그림을 통해 살펴보기로 한다. <그림 1>은 노동조합이 파업을 함에 따라 직면하게 되는 한계편익과 한계비용을 보여준다. 파업의 한계편익은 파업으로 인해 얻을 수 있는 기대수익인데 이 기대수익은 노조가 요구하는 수익의 크기 및 이를 달성할 확률에 의해 결정된다.

그런데 기대수익은 파업기간이 길어짐에 따라 감소하므로 한계편익은 파업기간에 따라 체감한다. 한편 파업의 한계비용은 무노동으로 인한 임금손실 등인데 우리나라 현행법은 미국 등과 달리 장기파업에도 해고의 위험은 없으므로 기간과 관계없이 일정하거나 매우 완만하게 상승한다고 할 수 있다. 노조의 파업권과 고용자의 생산권이 공존하는 경우(즉 대체근로가 이루어지는 경우)의 한계편익이 한계편익A라면 파업기간은 한계편익A와 한계비용이 만나는 Sa가 될 것이다.

그런데 법으로 대체근로를 금지한다면 이는 노조의 파업에 따른 기대수익을 높이게 되어 한계편익은 한계편익B로 상승할 것이다. 이는 노동조합의 파업관련 의사결정에 두 가지 방향으로 영향을 주는데 첫째, 기대수익의 상승으로 파업발생 횟수(incidence)가 증가할 것이며 둘째, 그림에서처럼 파업기간(duration)이 Sb로 늘어나게 될 것이다.

파업기간 Sa 와 Sb 는 단순히 파업기간의 차이 외에 질적인 차이를 보인다. Sa 의 경우 이론적으로 완전한 대체근로가 이루어진다면 생산 차질은 없을 것이다. 그러나 Sb 의 경우 파업횟수가 늘어나고 파업기간이 더 길어지는데 파업의 증가와 함께 파업기간만큼 생산이 중단된다. 따라서 그 사회적 손실은 Sa 와 비교할 수 없을 정도로 클 것이다.

혹자는 대체근로를 금지함으로써 고용자의 양보를 촉진하고 그래서 파업을 조기에 끝내는 유인이 있지 않느냐 반론을 제기할 수 있다. 이와 관련하여 두 가지 점을 지적할 수 있다. 첫째 파업의 시작과 종료는 노동조합이 하는 것이지 고용자가 하는 것이 아니다. 설사 대체근로 금지로 인해 고용자의 힘이 약해지고 이에 따라 양보할 의사가 커진다 해도 그렇다고 파업이 더 일찍 종료된다고 볼 수 없다.

오히려 사용자의 교섭력 약화는 노동조합 입장에서는 요구조건의 성사 가능성을 높여 파업의 한계편익을 증가시킬 가능성이 높다. 그렇다면 노조는 파업을 일찍 끝내려하지 않는다. 둘째, 대체근로 금지에 따라 사용자가 파업에 따른 손실을 염두에 두고 양보하고 이에 따라 노조의 요구가 빨리 받아들여져 실제 파업기간은 Sa에서 변하지 않았다고 치자.

그렇더라도 대체근로가 허용되는 환경의 Sa 와 대체근로가 금지된 환경의 Sa 는 질적으로 다르다. 대체근로가 금지된 환경에서는 파업기간만큼 생산이 중단되므로 그만큼 사회적 손실이 커진다. 따라서 대체근로의 금지는 사용자의 양보 정도와 관계없이 생산중단 및 그에 따른 사회적 손실을 야기한다.

따라서 대체근로의 허용은 교섭력의 균형/불균형 차원에서 논의되는 것이 아니라 어떤 장치가 파업에 따른 사회적 손실을 최소화하는가의 차원에서 결정되어야 한다.

대체근로가 허용되면 노사간 의견 불일치로 파업은 일어나더라도 생산이 지속되고 사회적 손실을 최소화할 수 있으므로 경제 전체적으로 더 바람직한 결과를 가져온다.

3. 대체근로 허용의 경제적 효과: A기업 사례

A기업은 우리나라의 대표적인 자동차 생산기업이며 자매회사와 합치면 생산 규모가 글로벌 5위에 드는 기업이다. 그러나 컨베이어벨트 생산시스템이라는 생산공정의 특징 및 강성 노조로 인해 대립적 노사관계를 가지고 있고 거의 매년 크고 작은 노사분규에 시달리는 기업이기도 하다. <표 1>은 최근 3년간 파업으로 인한 손실 내역을 보여준다.

예컨대 2012년에는 약 50일 가까운 파업을 했고 그로 인해 55,817대의 생산 손실을 입었다. 2013년과 2014년에도 규모는 이보다 작지만 파업은 일어났고 이에 따라 각각 36,012대 및 28,355대의 생산 손실을 입었다. 지난 3년간의 생산손실은 차량 대수로 총 120,184대이며 매출액 환산 기준으로는 2조 4518억 원에 이른다.

그러나 이 손실은 단지 생산 측면에서의 손실일 뿐 파업과 그에 따른 생산 중단이 가져오는 판매 손실을 포함하고 있지 않다. 파업이 일어나고 생산이 중단됨에 따라 제품 인도가 원활하지 않게 되면 판매도 원활하지 못하게 된다.

왜냐하면 소비자의 입장에서 언제 제품을 인도받을지 불확실하고 최소한 몇 달 더 기다려야 된다고 판단되면 구매를 하지 않고 다른 브랜드로 이동해버리기 때문이다. 따라서 판매 손실이 어느 정도 일어났는지 살펴봐야 한다.

<표 2>는 2011년부터 2014년까지 A기업의 국내 판매 대수를 월 단위로 보여주며 <그림 2>는 이 추세를 그림으로 보여준다. 전체적인 판매 흐름을 보면 1,2월에는 비수기이며 3월부터 판매가 상승하기 시작하여 7월까지 이어진다. 그리고 8월의 비수기를 거쳐 9월부터는 다시 판매가 상승하기 시작한다. 이런 일반적 추세를 놓고 볼 때 <표 2>와 <그림 2>는 파업이 있던 달의 판매대수가 추세와 동떨어지게 감소함을 볼 수 있다.

즉 파업이 없었던 2011년과 파업이 있었던 2012년을 비교해보면 7월의 판매량은 두 해가 약 59,900대로 거의 비슷하다. 그러나 8월 판매량은 2011년 51,264대인데 비해 2012년에는 35,950대로 무려 2만4천대가 감소했다. 예년 같았으면 5만1천대 가량일 텐데 예년 판매량보다도 1만5천여 대나 덜 팔린 것이다.

이 같은 경향은 2013년과 2014년에도 동일한데 예년의 경우 9월이면 8월 비수기보다 판매가 증가하지만 이 두해에는 9월에 파업이 일어난 영향으로 9월의 판매량이 8월보다 더 떨어져 연중 최저치를 기록하고 있다. 이상으로부터 알 수 있는 것은 파업이 일어난 여파로 판매액이 예년보다 현저히 떨어진다는 것이다.

2011년 판매 자료를 바탕으로 표준적 월별 추세를 예측하고 그와 비교하여 파업으로 인한 판매 손실을 추정해 본 결과는 <표 3>에서 국내 판매 손실추정으로 나타나 있다. 한편 <표 2>는 단지 국내 판매만을 나타내고 있는데 해외 판매의 손실추정도 포함시켜야 한다. <표 3>은 국내 생산량이 국내와 해외로 배분되는 비율을 감안하여 해외 판매 손실 추정도 표시하고 있다.

<표 3>에서 보듯이 판매 손실까지 포함하여 집계한 파업의 총 손실은 단순한 생산 손실보다 47-75% 더 큰 것으로 나타난다. 이제 대체근로가 허용된다고 가정하고 손실을 다시 추정해보자. 우선 생산손실의 경우 대체근로가 허용된다 해도 100% 완전한 대체는 어렵다. 대체투입 첫 며칠간은 장비 및 시스템에 적응하느라 생산성이 떨어질 수 있다.

그러나 시간이 갈수록 이는 금새 극복될 것이다. 따라서 대체근로가 허용되면 현재의 생산손실을 80% 회복할 수 있으나 20%는 회복불가능하다고 가정한다. 그리고 판매의 경우 거의 100% 회복할 수 있겠지만 이 또한 10%는 회복불가능 하다고 가정한다. 마지막으로 대체근로가 허용될 경우 파업기간은 현재보다 단축될 것으로 추정되지만 정확히 얼마나 단축될지 예상하기 어려우므로 현재의 절반수준으로 단축된다고 가정한다.

이와 같은 가정에서 만일 대체근로를 허용했다면 2012년의 손실은 차량대수로 7696대, 금액으로는 1575억원이 되었을 것으로 추정된다. 같은 방식으로 2013년, 2014년의 손실을 추정하면 지난 3년간의 손실금액은 총 3193억원으로 추정된다. 이는 대체근로를 금지한 현 제도에서의 예상 손실 추정금액 3조9372억원의 8%에 불과한 금액이다.

정리하면 대체근로를 허용하더라도 장비 및 시스템 적응 등에 시간이 걸림을 감안할 때 일정한 정도의 손실은 불가피하다. 따라서 대체근로를 허용하더라도 노사는 파업을 조기에 끝내고자 하는 인센티브가 있다. 그러나 대체근로의 허용은 현재와 같은 파업 -> 생산중단 -> 사회적 손실을 90% 이상 줄일 수 있을 것으로 판단된다. /남성일 서강대학교 경제학부 교수