더불어민주당 사회경제적위원회 소속 의원들이 지난 8월 17일 '사회적경제 3대 법안'을 발의하면서 사회적경제조직과 지원을 둘러싼 논란이 재점화됐다. 사회적경제기본법안은 제안이유와 법조항에서 헌법적 가치를 부정하는 내용이 다수 포함되어 있기 때문이다.

3개 법안은 사회적금융 육성과 사회적경제발전기금과 지역별 기금 설치, 공공기관별 5%까지 우선구매 촉진, 특정 제품의 사회적경제기업만 제한경쟁 입찰, 공공기관의 용역․민간위탁에서 사회적경제조직 우대 등 사회적경제조직 지원․육성에 방점을 두고 있다. 문제는 정부 의존성을 키워 좀비 기업을 양산하고, 기금배분과 우선구매 선정과정에서 정치적 지대추구가 야기된다는 우려다.

이에 바른사회시민회의는 지난 7일 '사회적경제법안 문제점과 파장 진단' 토론회를 개최하여 더민주의 사회적경제 관련 3개 법안을 법적 관점에서 분석하고, 법안들이 갖는 맹점과 유발될 부작용을 짚어보았다. 패널로 나선 조동근 명지대 경제학과 교수는 “더민주의 사회적경제 3대 법안이 운동권 시각과 지력의 한계에 갇혀있다”며 “사회적경제 활동가들만 좋을 일이 아니라 가난한 사람들을 직접 도와야 한다”고 지적했다. 조 교수는 경제가 성장해야 소득분배가 개선된다는 사실 또한 설명했다.

미디어펜은 조동근 명지대 경제학과 교수의 토론문 전문을 ‘사회적경제 관련 법안의 인식오류’, ‘있는 그대로 보는 한국경제’, ‘경제성장과 소득불평등 간의 관계’ 및 ‘사회적경제? 정부지원으로 굴러가는 돈 먹는 하마’, ‘공공기관의 사회적 가치 실현에 관한 기본법안’ 등 두 편으로 나누어 차례로 게재한다. 아래 글은 하편이다.

▲ 조동근 명지대 경제학과 교수

5. 정부지원으로 굴러가는 조직: 돈 먹는 하마

‘사회적 경제조직’은 사회적경제 관련 발의 이전에 이미 존재했다. 2007년부터 ‘사회적기업 육성법’이 시행되어왔기 때문이다. “사회적기업, 협동조합, 마을기업, 자활기업, 농어촌공동체회사” 등이 그것이다. 사회적 경제조직 그 자체를 백안시할 필요는 없다. 기업 생태계는 다양할수록 좋다. 하지만 문제는 사회적 가치를 추구하는 사회적 경제 조직들은 자생력이 없기 때문에 정부가 자원을 투입해야 한다는 것이다. 정부가 ‘태엽을 감아주지 않으면’ 스스로 굴러갈 수 없는 조직이 사회적 경제 조직인 것이다.

사회적경제 관련해 누더기식으로 추가 입법할 것이 아니라, ‘사회적기업 육성법’에 의해 시행되고 있는 사회적 기업의 현황을 살펴보고 이들 기업을 튼실하게 하게하는 것이 급선무일 것이다.  사회적기업은 고용노동부로부터 인증된 ‘인증 사회적 기업’, 지자체 및 중앙부처에서 지정된 ‘예비 사회적 기업’, 그리고 정부의 인증여부와 관계없이 운영되는 ‘사회적 협동조합’, ‘자활기업’, ‘장애인 생산품 생산·판매 시설’, ‘소비자 생활 협동조합’ 등이 있다.5) 사회적기업이라는 이름으로 다양한 기업이 ‘중층적’으로 포진되어 있다.

사회적 기업의 일반현황을 살펴보면, 2012년까지 총 811개의 기업이 인증되었으며 그중 55개(6.8%)가 인증취소 되었다. 2012년 말 운영되는 사회적 기업 수는 751개이며. 2010년 이래 매년 120∼140개의 사회적 기업이 증가하고 있다.

<그림-3>은 2012년 사회적 기업들의 영업이익(손실) 분포를 나타낸 것이다. 사회적 기업들이 가장 많이 달성한 영업이익(손실) 구간은 “-2억원 ∼ 1억원 미만”으로 전체 기업의  22.6%를 나타내고 있다. “-1억 ∼ -5천만원”의 영업 손실을 나타낸 기업들이 22.2%를 차지하고 있다. “0원 ∼ -5천만원”의 영업 손실을 나타낸 기업들은 18.5%이다. 영업이익(손해)을  보고한 전체 744개의 사회적 기업들 중 83.3%인 620개의 기업이 영업손실을 냈고, 16.7%인 124개의 기업만이 영업이익을 나타냈다.

▲ 그림-3. 영업이익(손실) 분포 (전체 744개, 단위: %). 자료: 사회적기업보고서(2012), 이하 동

▲ 그림-4. 영업이익(손실) 기업 분포 (전체 744개, 단위: %)

<그림-4>는 2012년 사회적 기업들의 영업이익(손실) 구간별 기업수를 나타낸 것이다. 사회적 기업들이 가장 많이 포진한 영업이익(손실) 구간은 “-2억원∼ -1억원 미만”으로, 168개 기업이 여기에 속한다. “-1억 ∼ -5천만원”의 영업 손실을 나타낸 기업들은 165개이다. “0원에서 –5천만원”의 영업 손실을 나타낸 기업들은 138개이다. 영업이익을 보고한 전체 744개의 사회적 기업들 중 620개의 기업이 영업손실을 실현했고, 124개의 기업만이 영업이익을 올렸다. 사회적 기업의 적자는 결국 ‘영업외 수익’, 즉 각종 지원금으로 메꿔질 수밖에 없다. 지원금은 당연히 세금에서 나온다.6) 

 2012년에 기업 당 약 1억 6천만원의 지원이 이루어졌다. 이중 대부분은 ‘정부 지원’이고(80.3%), 인증유형 중에는 ‘일자리 제공형’, 조직형태에서는 ‘사회복지법인’에 가장 많은 지원이 이뤄지고 있다.

6. ‘공공기관의 사회적 가치 실현에 관한 기본법안’ 평가

6.1 동 발의안의 주요내용
 
동 발의안의 주요내용을 발췌하면 다음과 같다.

제3조(용어 정의) 
3. “사회책임조달”이란 공공기관이 필요로 하는 재화 및 서비스 등을 구매하는 과정에서 사회적 가치를 고려하는 구매방식을 말한다.
4. “사회적경제”란 사회적 가치 실현을 위하여 수행되는 민주적이고 호혜적인 사람중심의 경제를 말한다. 
6. “공공서비스”란 주거․교통․교육․보건의료․복지․문화․정보통신 영역에서 공공기관이 제공하는 서비스를 말한다.

제4조(공공기관 책무) ③ 공공기관은 사회적 가치 실현을 위하여 사업자와 비영리 단체에 대한 재정적 지원 등의 방안을 강구하고 이를 실천하기 위하여 노력하여야 한다.
 
제7조(공공기관의 조달 및 위탁 등) ① 공공기관의 장은 물품구입, 용역 등을 수행하거나 행정사무의 민간위탁을 수행할 때 사회책임조달을 실행하여야 한다.
② 공공기관의 장은 물품·용역 등에 관한 구매계약이나 위탁계약 등을 체결하려는 때에는 사회적 가치를 실현하는 사업자의 수주(受注) 기회가 늘어나도록 하여야 한다. 

제8조(도시 및 지역개발사업 등) ③ 공공기관의 장은 도시 및 지역개발사업을 수행할 때 사회적 가치를 실현하는 사업자의 수주(受注) 기회가 늘어나도록 해야 한다.

제9조(사회적경제 정책계획 및 시행 등) ② 공공기관의 장은 물품구입, 용역, 행정사무의 민간위탁 등을 수행할 때 대통령령이 정하는 기준에 따라 사회적 가치의 실현을 주된 목적으로 한다고 인정되는 사회적경제조직을 우대할 수 있다.

제10조(기본계획 등의 수립 및 시행) ① 기획재정부장관은 사회적 가치 실현을 효율적ㆍ체계적으로 이행하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 사회적 가치 실현에 관한 기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 수립ㆍ시행하여야 한다.

제14조(사회적가치위원회의 설치) ① 공공기관의 사회적 가치 실현과 관련된 주요 정책 및 계획과 그 이행에 관한 사항을 심의하기 위하여 대통령 소속으로 사회적가치위원회를 둔다.
⑤ 기획재정부장관은 기본계획 및 실행계획 등의 수립과 시행에 있어 사회적가치위원회의 승인을 받는다. 

제17조(사회적 가치 실현을 위한 민간참여 지원) ① 정부는 사회적 가치를 실현함으로써 국가경제의 건전성과 지속가능성을 강화하고 국민의 복리증진을 지속적으로 이룩하기 위해 사회적 가치 실현이 민간분야에서도 이루어지도록 육성ㆍ지원 시책을 마련하여야 한다.

제19조(사회적 가치 실현을 위한 국․공유재산 중 무상대부) ① 공공기관은 사회적 가치를 실현하기 위해 필요한 경우 대통령령이 정하는 사업자에 대하여 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 국유재산과 공유재산 및 물품을 일정기간 동안 무상으로 대부하거나, 사용․수익하게 할 수 있다.

제28조(자료제출 등의 요구) ① 사회적가치위원회는 직무 수행상 필요하다고 인정되는 경우 관계 중앙행정기관ㆍ지방자치단체ㆍ공공기관의 장에게 사회적 가치 실현에 관한 정보 또는 자료의 제출을 요구할 수 있다.

▲ 더민주가 발의한 사회적경제 관련 법안은 운동권의 시각과 지력의 한계를 벗어나지 못하고 있다. 운동권 출정식을 보는 것 같다면 과장일까./사진=연합뉴스

6.2 동 발의안의 독소조항 및 문제점

‘사회적 가치’와 같은 합의하기 어려운 개념을 국가의 ‘자의성’을 배제해야 하는 행정법을 통해 추구하는 것은 심각한 문제가 아닐 수 없다.7) 협력과 연대를 전면에 내세우면 ‘자유와 창의’를 경제상의 기본질서로 한다는 헌법 119조 1항과 충돌한다. ‘사회적경제’에서 ‘사회적’에 방점이 찍히는 순간 시장은 실종되고 ‘통제와 계획’이 그 자리를 메운다. ‘하이에크(F.A. Hayek)’가 설파했듯이 자유와 계획은 양립할 수 없으며 양립할 경우 계획으로 기울어진다. ‘사회적’이라는 용법은 큰 정부를 합리화시킬 뿐이다.

국가를 자애롭고 전지전능한 능력을 가진 존재로 인식하는 것만큼 위험한 것은 없다. 무제한의 국고(國庫)와 무오류의 조언을 나눠줄 수 있다면 누구도 그런 국가를 원하지 않을 리 없다. 이는 “민간 부문이 아닌 국가가 박애주의의 실천자가 되는 것만큼” 위험한 것은 없다는 것을 의미한다. 동 법안의 제 4조, 7조, 8조, 12조는 치명적 오류를 범하고 있다. 특히 “공공기관의 장은 도시 및 지역개발사업을 수행할 때 사회적 가치를 실현하는 사업자의 수주(受注) 기회가 늘어나도록 해야 한다”는 조항은 상식 밖이다. 아귀다툼이 일어날 것이다. 공공기관의 용역구매와 민간위탁 시 사회적 기업 우대는 정부 의존만 심화시킬 뿐이다.
 
어떤 미사여구를 갖다 붙이더라도 국가가 다른 사람들에게 부담을 추가하지 않고서 그런 요구를 들어줄 수 없다. 한 손으로 무엇인가를 빼앗아 다른 손으로 나눠줘야 한다. 그렇게 되면 국고는 약탈의 대상이 되고 국가는 ‘만인이 만인을 착취하는 거대한 착취 도구’로 전락하게 된다. 19세기 자유주의자 프레데릭 바스티아는 일찍이 법이나 정치의 도움으로 타인의 재산을 강탈하는 것을 ‘합법적 약탈’로 명명한 바 있다.

동 법안이 정하고 있는 ‘사회적가치위원회’는 옥상옥이 될 수밖에 없는 구조이다. 동법안에 따르면 기획재정부가 사회적가치 실현을 위한 기본계획을 짜도록 되어있는 바, 기획재정부장관은 기본계획 및 실행계획 등의 수립과 시행과 관련해 ‘사회적가치위원회’의 승인을 받도록 명문화 했다. 그렇다면 사회적가치위원회가 기재부를 내세울 것이 아니라 직접 기본계획을 직접 짜는 것이 타당할 것이다. 

▲ 가난한 사람을 돕기 위함이라면 사회적 경제 활동에 세금을 쓰는 것보다 가난한 사람들을 직접 돕는 것이 더 낫다. 사회적 경제에 대한 재정 지원은 자칭, 타칭 사회적 경제 활동가들만 좋은 일 시킬 가능성이 농후하다./사진=연합뉴스

7. 에필로그

발의된 사회적경제 관련 법안은 운동권의 시각과 지력의 한계를 벗어나지 못하고 있다. 운동권 출정식을 보는 것 같다면 과장일 가. 사회적경제 관련 법안은 그것이 무엇이 됐던 발상부터 잘못된 것이다. 사회적 기업법이 발효된 이후 아직 안착되지도 않은 상태에서, 또 다른 유사법안을 제출하는 것은 혼란만 가중시킬 뿐이다.

사회적 가치가 무슨 요술방망이인 양 매달려서는 안 된다. 협동, 분업, 경쟁, 연대는 서로 배타적인 개념이 아니다. 분업을 통한 경쟁이 협동과 연대를 낳기 때문이다. 기업들은 이미 이윤추구 뿐만 아니라 ‘사회적 가치’를 창출하기 위한 노력을 다양하게 기울이고 있다. 기업이 사회적 가치를 추구하는 것은 ‘사적자치’로서 기업전략이다. 기업 이미지 제고 차원에서 사회적 기업을 만들어 운영하고 있는데 국가가 나서면 자생적인 사회적 기업마저 고사될 수도 있다. 

사회적경제기본법은 반자본주의 이데올로기와 협동조합주의의 결합에서 그 뿌리를 찾을 수 있다. 사회적 경제조직을 마치 곧 무너져 내릴 자본주의의 대안으로 미화해서는 안 된다. ‘사회적 연대’가 지속가능한 일자리를 만들 수는 없다. 지속가능하려면 세금이 투입돼야 한다. 정부 지원이 끊기면 주저앉는 관치 사회적경제가 오히려 국가적 낭비와 위기를 초래할 개연성이 높다. 보조금과 지원금, 세금투입의 중독에서 벗어나야 한다. 지금 필요한 것은 규제완화, 노동시장 개혁, 혁신을 통한 진정한 의미에서의 일자리 창출이다.

2016. 9. 5일자 한국경제신문의 머릿기사는 “일법정관리 기업 1150개…법원 "우리도 겁난다", "한 달 80곳씩 쏟아져"…판사 84명이 모두 관리”8) 이다. 현실이 이러할 진대, 사회적경제 관련법은 공동체의 목가적 향수에 빠져있다.

가난한 사람을 돕기 위함이라면 사회적 경제 활동에 세금을 쓰는 것보다 가난한 사람들을 직접 돕는 것이 더 낫다. ‘고용 없는 성장’보다 더 나쁜 것이 ‘성장 없는 고용’일 수 있다. 사회적 경제에 대한 재정 지원은 자칭, 타칭 사회적 경제 활동가들만 좋은 일 시킬 가능성이 농후하다. 국민의 세금이 이렇게 쓰여서야 되겠는 가. /조동근 명지대 경제학과 교수

5) ‘사회적 기업 육성법’에서 정의한 사회적 기업은 “취약계층에게 사회서비스 또는 일자리를 제공하거나 지역사회에 공헌함으로써 지역주민의 삶의 질을 높이는 등 사회적 목적을 추구하면서 재화 및 서비스의 생산․판매 등 영업활동을 하는 기업”을 의미한다.

6) 세금으로 사회적 경제를 지원하는 것은 사회적 경제를 위해 시장경제를 줄이는 것이다. 생산성 낮고 폐쇄적인 경제를 확대하기 위해 생산성 높고 개방적인 경제를 억누르는 것이다. 그렇다면 ‘사회적가치’ 추구는 지속가능할 없다.

7) 제3조 용어정의와 제4조 3항

8) http://www.hankyung.com/news/app/newsview.php?aid=2016090462651